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构建城乡平等的山区型新城养老服务设施体系 ——以《北京市密云县养老设施专项规划》为例 刘扬，张朝晖 摘要：当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，积极应对人口老龄化、完善城乡养老设施建设、加 快发展养老服务业，已成为当前保障和改善民生、推进社会经济持续健康发展的紧迫任务。本文以《密云 县养老设施专项规划 （2013-2020 年）》为例，系统梳理密云新城城乡机构、社区养老设施的现状发展特点 和存在问题，通过问卷调查和实地访谈摸清全县老年人对养老设施的使用评价和需求热点，结合全县城镇 化进程和老年人增长规律特征，以3 种情景预测2020 年全县老年人口规模及分布，在此基础上分别就不同 类型、不同层级城乡养老设施的配置标准、空间布局、供给方式等方面探讨了山区新城在城镇化发展进程 下的养老设施规划模式，并重点介绍了为解决山区乡镇现实需求、保障实施、统筹建设时序的规划引导策 略，以期为解决 “未富先老”基本国情下北京市巨大养老需求、探索养老服务设施城乡平等共享的发展模 式提供借鉴和启示。 关键词：城乡平等 山区型新城 养老服务设施 规划模式 2013 年底，北京市户籍人口的老龄化水平达到21.5% ，60 周岁以上老年人口超过283 1 万 （常住人口口径的老年人口为293 万），已经全面进入老龄化社会 （见图1）。北京市在 2 明确全市实现“9064”养老服务保障战略目标的基础上，又推出《北京市人民政府关于加快 推进养老服务业发展的意见》（京政发[2013]32 号）、《北京市关于加快推进养老服务设施建 设实施办法》等，进一步明确了全市至2020 年养老事业发展的总体思路和目标，社会化养 老、政府引导社会力量进入养老服务领域、推进医养结合逐渐成为当前养老事业发展的新趋 势和普遍共识。 1 数据来源：北京市统计年鉴（2014 年） 2 在《关于加快养老服务机构发展的意见》（京民福发［2008 ］543 号）中提出“9064”养老服务发展目标， 即至2020 年约90%老人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，约6%老人通过政府购买社区照顾服务养 老，约4%老人在养老服务机构集中养老。 图1 北京市各区县老年人口占区县总人口比例分布图 （据2010 年第六次人口普查统计数据整理绘制） 以密云县为典型的山区型新城，由于独特的地理环境、城镇化发展阶段和人口迁移特征 的差异，具有明显的老年人口空间分布不均衡的特征，而城乡养老设施发展水平的差距也在 日益加大。因此，优化养老设施配置，建立规模适度、布局合理、城乡平等共享的养老服务 设施体系，是基于“未富先老”、“未备先老”基本国情，基于社会公平视角下，对山区型新城 建设完善城乡公共服务设施的积极探索。本文以《密云县养老设施专项规划》为例，以城乡 统筹、平等共享为出发点，对山区新城养老设施规划模式进行研究。 1 密云作为山区型新城的发展特征 密云县位于北京市东北部，是北京市最重要的水源地和生态保护屏障，全县大部分乡镇 位于浅山区和深山区，位于平原区的新城作为北京市重点发展的11 个新城之一，是全县城 镇建设和人口的主要聚集地。2005 年-2013 年，全县城镇化水平从42.4%提高到55.3%，城 镇化进程相对缓慢，常住人口规模从43.9 万增长到47.6 万，其中新城地区户籍人口增加约 1 万人，其他乡镇户籍人口减少约0.52 万人，表现出明显的山区乡镇人口向平原新城迁移流 动的特点。在这一人口迁移趋势影响下，全县具有明显的县域内部老龄化特征，老年人口在 分布上也呈现出典型的城乡差异。鉴于人口分布的空间变化，既有的养老设施规模布局、配 置标准、服务水平已经难以适应日益增长的养老需求和城乡公共服务设施公平、共享的发展 目标，产生了较多的突出问题，急需结合现实情况进行深入分析和因地制宜的研究。 图2 密云县地理环境和村庄分布示意图 图3 密云新城和各乡镇2004-2012 年户籍人口变化 （据统计年鉴数据整理绘制） 2 现状设施发展的主要问题