地方政府绩效评价机制研究.pdf

首届中国科技政策与管理研讨会论文集 地方政府绩效评价机制研究1 吴建南阎波 (西安交通大学公共政策与管理学院) 一、 问题的提出 2005年广大人民群众的娱乐生活随着湖南卫视“超级女声”的热播与升温而逐渐走向 了高潮，俨然形成了一股追逐“超女”的风潮。在这股风潮中，“超级女声”的几位评委承 受了来自公众、新闻媒体、企业和娱乐界业内人士给予的诸多压力，各大报纸上频繁地刊登 出对评委评判公正性进行质疑的文章。评委是由主办单位聘选产生的，他们根据自己不同的 认识、站在不同的角度对同一对象在有限的时间内做出定性的判断，人们既会质疑评委的能 力，也会质疑幕后是否有“黑手”、“黑金”在操纵评委，也会质疑主办单位通过舞弊更改评 选结果。在“超女”窜红于大江南北的过程中，有的评委被迫黯然离席，有的评委依然我行 我素。作为中国文化背景下的这种现象引发出一个问题：“评价”是在信息不对称环境下做 出的价值判断行为，其客观性和公正性依赖于何种评价机制才能得以保证? 现实中只要是由人组织举办、由人进行价值判断的活动，就难免掺杂进干扰因素，导致 评价的真实性、客观性和公正性引人怀疑。评价的真实性、客观性、公正性可看作是同一事 物从不同角度的描述，都涉及人在进行价值判断时处理信息的能力、态度和整个评价活动的 设计水平。由此推而广之，所有的评价行为都涉及客观性问题，必须对评价行为涉及的各个 主体进行甄别和监控、对评价活动发生机理进行论证，才能够尽可能保证评价的客观、公正。 政府绩效评价作为一类典型而特殊的绩效评价活动也涉及这一问题。其典型性表现为：和其 它评价活动一样，评价机制的设计和选择是政府绩效评价的首要难题，而对于评价主体及其 行为特征的研究是评价机制研究的起点。其特殊性表现为：评价不仅涉及经济利益关系的影 响，还受到政治利益关系的影响；真正的评价者只是公民或政府中的少数代表，和所评价内 容的规模相比则更少：等等。 和美国等发达国家相比，中国的中介组织(非政府组织)正处丁二迸一步发展时期，这对 1固家自然科学基金项目资助：吴建南，两安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师、 副院长：阎波，两安交通人学管理科学与工程专业博士生。 471 首届中国科技政策与管理研讨会论文集 于控制和监督评价主体行为及评价活动过程都是不利的。在西方发达国家多元化的政府绩效 评价体系之下，民众可以通过各种团体和协会质询并调整政府绩效评价行为，使其避免沦为 政治交易和标榜官员“政绩”的工具，从而迫使政府重新审视自己，但在中国特殊的国情之 下暂时难以实现。因此在现代公民社会中，政府组织绩效评价的机制设计就显得至关重要。 没有良好的评价机制，就可能导致下列问题：评价成本大于评价收益；评价结果失真，使政 府行为变差；评价结果流于形式，对于政府绩效的改进毫无帮助；评价行为过分干预行政， 产生混乱；等等。为了克服可能出现的危机，绩效评价活动从设计阶段到实施阶段以及反馈 阶段，评价主体的行为都应该是易于观测和难以操纵的，即应当是一种伴随着某种自我校正 功能的动态的社会活动。 二、 评价机制的内涵 “评价”一词在英文中为evaluation，在词源上的含义为引出和阐发价值，《朗曼当代 英语词典》解释为“计算价值或程度”，《辞海》解释为“评论货物的价格……今亦泛指衡量 人物或事物的价值”。评价是一种认识与反映的过程，而评价活动是主体反映主客体之间的价 值关系以形成价值观念的过程。圆“机制”一词迄今尚未见权威的定义和系统的论述。机制 在英文中为mechanism，始用于机械工程学，指机器的构造和工作原理。中文译法中，“机” 指机器，“制”指约束或控制。该词后来移植用于其它社会学科，《辞海》中也仅给出了机制 的机械学和生理、医学上的解释。目前广泛应用于社会科学和管理科学的“机制”一词，概 念的内涵和外延可能均已改变。从系统科学观点看，机制是系统为维持其潜在功能并使之成 为特定的显现功能而以一定的规则规范系统内各组成要素间的联系、调节系统与环境的关系 的内在协调方式及其调节原理。口h评价机制”顾名思义，就是评价活动内在的机制。从概 念上可以推断，但凡聚焦于评价机