城市土地资产经营风险及规避.pdf

248 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 城市土地资产经营风险及规避 杨伟成 (南京市地产发展中心，南京210000) 关键词：土地资产经营风险土地储备 城市是一个国家和民族对外开放的窗121，商品交换的平台，市场配置资源的重要场所，决定着整个 国家和地区的竞争力。城市土地既是资源，又是资产和资本；既是城市空间和城市功能的载体，又是城 市建设的核心…。合理利用城市土地资源，最大限度地发挥城市土地资产的效益，为城市经营积累建 设资金，提高城市竞争力，促进城市协调、稳定、迅速发展，是当前经济发展的重要任务。 1 城市土地资产经营是城市经营的核心 城市经营是把包括城市土地、城市基础、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附于其上的名 称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产等在内的全部城市资源，通过对其使用权、经营权、冠名权 等相关权益的市场运作，以提高经济、社会和环境资产的价值，促进城市发展的政府行为。21。城市经营 的核心是经营土地，通过对土地资产的市场化运作，实现土地的自身价值，把对城市土地的长期投入回 报给政府，形成“投入——回收——再投入”的良性循环机制口1。土地是城市建设的核心，只有充分运 营好土地这个最大的资本，在有限城市空间加快基础设施建设，改善投资硬环境，提高城市质量和品 位，发挥城市功能的最大经济效益，从而使土地进一步增值，形成良性循环，才能培植和促进社会经济 快速持续发展。 城市土地资产经营的经济效益明显，如南京市2002年基本建设投资总计246．5亿元，土地出让成 加快城市建设步伐，提高城市品位，加快城市化进程，解决城市发展空间不足的矛盾；如何促进房地产 开发企业之间的公平竞争，加快房地产开发企业的优胜劣汰和房地产业的升级，多出精品，打造品牌； 如何提高城市土地的利用效率，实现城市土地集约利用，合理经营，建立有序的土地市场秩序，实现市 场机制在城市土地配置中的基础性作用，都有赖于土地资本市场的运营，城市土地资产经营作为城市 经营核心的地位十分突出。 为了充分发掘土地资产的效益，必须加大土地资产经营力度，开拓土地资产经营方式。从80年代 初开始，全国各地开展了城市土地资产经营的实践活动。如深圳的招标拍卖制度，珠海的“五统一”模 式，上海的收购储备机制等。目前全国大多数地区都积极推进土地收购储备制度，土地收购储备已成 为支撑土地资产经营，乃至城市经营的平台。但是作为一种政府行为，无论哪种土地资产运营方式，都 会产生风险，如何有效地规避风险，是土地资产经营必须重视的问题。 2城市土地资产经营的风险类型 城市土地资产经营的风险，可以从经济学、社会学、系统科学、信息科学四个视角进行透视，其风险 除了指资金亏损之类的经济风险外，还包括权利平等、系统稳定、信息对称等多方面的风险，是一个广 义的概念。 经济篇 249 2．1 土地资产经营的经济效益风险 城市土地资产经营，特别是土地储备制度的实际运作需要大量资金加以支撑。城市土地经营基金 来源于政府财政拨款、政策性或商业性贷款、政府预划拨城市土地、土地抵押债券、土地收益及其它基 金，资金主要在政府、土地经营部门(主要是土地储备机构)和金融单位之间流通，其风险也在这三个部 门流通过程中产生。 2．1．1政府部门资金风险 城市土地资产经营强调政府垄断土地供应，但在实际操作中，土地招商由各城区、各国有开发企业 分头进行，形成存量土地多头供地的局面，供应总量难以控制Ho。各部门为拉到投资商，不得不压低土 地价格，竞相提供优惠条件，造成不同政府之间竞争激烈。另外，有些地方政府存在财政赤字、城市基 础设施建设资金匮乏等情况，可能会将土地储备机构当作财政融资渠道，地方政府通过土地储备机构 不断地从银行借人大量资金以收购土地，但是出让土地所取得的收入不及时返还给土地储备机构用以 还贷，而是将收入挪用搞其他建设项目或者弥补赤字，使得土地储备机构无法按期还本付息。由于出 让资金进入财政专户，对借款人的约束性不是很强，银行很难监管。政府作为贷款的保证人，或者财政 部门出具书面承诺担保，都使贷款担保失去了法律效应。 2．1．2土地资产经营部门(土地储备机构)资金风险 土地储备机构自有