规范性文件的法律效力问题研究规范性文件的法律效力问题研究.pdf

行政法学研究 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004 年第 3 期 规范性文件的法律效力问题研究 林庆伟 ,沈少阳 (华东政法学院 ,上海 200042 硕士研究生) 　　摘 　要 :我国有关法律将规范性文件与行政法规 、规章相区别 ,将前者不作为法律规范 看待 ,但又未提出区分二者的明确标准 。事实上 ,行政法规 、规章与创制性规范性文件的内 容 、规范效果及制定程序界限模糊 ,规范性文件还往往是法院在行政诉讼中的审查基准 。从 德 、日、美等国的有关制度可以看出 ,法律规范与非法律规范的界限是是否规定公民的权利 义务 ,是否具有外部规范性 。就此而言 ,我国的创制性规范性文件是法律规范 。 关键词 :规范性文件 ;创制性规范性文件 ;外部规范性 ;法律效力 ( ) 中图分类号 :DF3 　文献标识码 :A 　文章编号 :1005 - 0078 2004 03 - 044 - 08 我国的行政立法体制中 ,有行政法规 、规章和规范性文件的概念 。按照国内学者的观 点 , ① 规范性文件可以分为创制性规范 、解释性规范 、指导性规范 。由于《行政诉讼法》的规 定 ,使得行政法规与规章具备了行政法律中“法”的形式 ,而成为行政法的渊源 ,规范性文件 则被排除在“法”的形式之外 ,变成非法律规范 。然而 ,实际生活中 ,规范性文件不是想当然 的就没有法律效力存在 ,不同类别的规范性文件 , 由于其规定的内容和制定的程序不同 ,其 是否有法律效力以及法律效力的范围 ,要作具体的分析 。本文将论述 ,创制性规范性文件由 于规定了公民的权利义务 ,制定程序与行政法律规范的制定程序也基本相同 ,其具有法律规 范的外部规范性功能 ,具有法律规范的效力 。基于这种外部规范性功能和法律效力 ,创制性 规范性文件也应该属于法律规范 。另外 ,最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的 解释》第 62 条第 2 款规定 :“人民法院审理行政案件 ,可以在裁判文书中引用合法有效的规 章及其他规范性文件”。这一条规定的出台 ,给规范性文件的效力问题研究提供了更深一步 的指导 。笔者在本文中将考察具体案例 ,进一步证明创制性规范性文件在司法实践中所起 到的审查基准的作用而导出的创制性规范性文件的效力问题 。 有必要明确创制性规范性文件的含义 。创制性规范性文件指除行政法规 、规章外 ,还有 设定相对人权利义务的行政规范 。《行政诉讼法》第 12 条第 2 项的规定第一次从法律制度 ① 具体参见叶必丰 、刘道筠 :《规范性文件的种类》,《行政法学研究》2002 年第 2 期 ,第 44 页以下 ; 叶 必丰 、周佑勇 :《行政规范研究》,法律出版社 2002 年版 ,第 78 页 。笔者在本文中主要也是遵循这一分类方 法来分析规范性文件的效力问题 ,其中 ,正文中提到的裁量性规范和组织性规范 ,分别与 日本的裁量基准 、 德国内部行政规则相当 。 44 © 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 林庆伟 ,沈少阳:规范性文件的法律效力问题研究 层面上指出了行政法规 、规章与规范性文件之间的模糊界限;《立法法》的出台第一次在制度 构造层面正式确立了我国法律规范的形式 ,行政法规 、规章为法律规范 ,规范性文件被排除 在法律规范之外 。然而 ,法律制度没有为作为法律规范的行政法规 、规章与非法律规范的创 制性规范性文件提供明显的界限 ,行政法规 、规章与创制性规范性文件之间无论从规定的内 容 、规范效果 ,还是在制定程序上都很难区分 。 我国《宪法》第 89 条第 1 项规定 , 国务院根据宪法和法律 ,规定行政措施 ,制定行政法 规 ,发布决定和命令 ;第 90 条第 2 款规定 : “各部 、各委员会根据法律和国务院的行政法规 、 决定 、命令 ,在本部门的权限内,发布命令 、指示和规章 。”这两条结合起来 ,可以得出一个结 ( 果 : 国务院各部委制定的规章的依