南水北调工程项目管理体制.doc

南水北调工程项目管理体制创新 ?? 近几个月来，一些报刊和杂志在介绍南水北调工程规划时，已陆续披露了南水北调工程管理体制的主要内容。南水北调工程管理体制总体框架分为３个层次： 第一层次：成立国务院南水北调工程项目领导小组，国务院总理任组长，有关部门、省直辖市政府负责同志为成员。领导小组下设办公室，办公室依托在水利部，负责日常工作。领导小组的主要职能是制定南水北调工程建设、运行的有关方针和政策，负责协和决策工程建设与管理的重大问题。 第二层次：按照政企分开、建立现代企业制度的要求，由中央政府授权的出资人代表和地方政府授权的出资人代表共同组建有限责任公司，作为项目法人，负责主体工程的筹资、建设、运行、管理、还贷，依法自主经营。在这个公司中，中央资本金大于沿线各地共同出资，实现中央控股。 第三层次：工程沿线各省直辖市组建地方性供水股份公司，作为项目法人，负责其境内与南水北调主体工程相关的配套工程建设、运营与管理，以及境内南水北调工程的供水与当地水资源的合理调配。 规划中的南水北调工程管理体制创新明显不足，一方面受到传统的计划经济思想的影响，另一方面也受到当前国有企业改革的阶段性成果的限制，难以与社会主义市场经济体制的大环境相融合。 宏观调控设计的三个弱点 先来看政府的宏观调控方面，成立国务院南水北调工程领导小组显然是因循了三峡工程模式，虽然这种管理体制模式在现阶段看来对东线、中线工程是必要的，但南水北调工程规划仍然比照三峡工程建设与管理来设计中央政府对南水北调工程的宏观调控作用是值得商榷的。最明显的弱点在于政府未让市场发挥基础的调节作用，而市场的基础调节作用则是市场经济体制的最明显的特征。在水资源配置方面，只强调国家制订和水资源配置方案，统一调度水量的权力，没有考虑如何通过市场配置水资源的问题。南水北调中线、东线工程的用水的真实需求究竟有多大，这是一个谁也无法较为准确地回答的问题，因为迄今为止南水北调工程供、用水双方从未作为平等的经济主体签订过有关供、用水的合同，也就是说有效的用水需求从没有确认过。当然，规划建议中央政府要求沿线省直辖市政府对所分配的水量做出承诺，但这仍然是通过行政手段分配水量的思维。在建设资金的筹集方面，过分强调政府的作用，忽略了市场的基础调节作用。南水北调主体工程东线第一期工程中线第一期工程静态投资为１２４０亿元，拟通过中央预算内拨款或中央国债、南水北调基金和银行贷款三个渠道筹集，比例为２０：３５：４５。南水北调基金通过提高现行城市水价筹集。这种通过无偿的强制性征收建设基金的方式是计划经济体制下国家重点工程典型筹资方式，如三峡建设基金、铁路建设基金和电信建设基金电话初装费等。通过银行贷款筹集的建设资金大部分通过延长征收南水北调基金偿还，其资金来源绝大部分很可能是由少数几家大的国有银行供给，国有银行又变相成为国家财政的出纳。南水北调建设资金筹集方案中基本上没有考虑到利用资金市场。 宏观调控作用设计中的第二个弱点是单纯强调政府的权利，而没有规定政府的责任，如：只强调政府对水资源的统一调度的权利，而对协调防汛与抗旱关系、干旱缺水时期改变供水优先顺序、生态环境保护用水等给南水北调主体工程带来的经济损失如何补偿的问题却根本没有涉及。这正是在计划经济体制条件下水利工程成本费用长期得不到及时补偿、工程普遍老化失修的主要原因之一。 宏观调控设计中的第三个弱点是默认现在国家对水资源管理的一些不合理或不尽合理的政策。在南水北调工程总体规划及南水北调水价分析研究报告都默认现行水价政策是基本合理的，适合于未来的南水北调工程的水价管理，因此，对于水价的分析确定，只侧重于研究水价结构和计算水价水平，而对合理的水价的确定程序和供、用水及有关各方面在水价形成中的地位和作用等水价形成机制的重要内容基本未加分析和研究。实际上，现行的水价审批制不能合理地确定水利工程供水价格，一是因为由于信息不对称的原因，很难准确地核定水利工程供水成本费用和判断用户的承受能力。二是价格决策权集中在极少数几个人手中，他们自由裁量权大，又不承担不合理定价的后果。我国水利工程的水价长期普遍偏低，可以说是水价审批制的直接后果。 相对于我国绝大多数水利工程管理单位仍然是国有事业单位的现实来说，组建中央政府和沿线各省直辖市政府共同持股的负责主体工程建设运营的有限责任公司似乎是一种制度创新。但这也不过是照搬我国国有企业改制的通行模式而已。 南水北调主体工程运营机构设定为企业，其理由不充分。南水北调工程具有公益性和经营性双重功能，经营性功能表现为供水，而公益性功能主要表现为防洪和生态环境保护，特别值得注意的是，南水北调工程的根本目的是改善和修复北方地区的生态环境。考虑到南水北调工程公益性功能具有的重要战略地位，将它作为非营利项目才是正确的选择。国外一些类似项