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农村宅基地制度创新与理论解释 ——基于“要素相对价格变化、利益博弈与制度创新”的分析框架 朱新华 （南京农业大学公共管理学院） 本文以“要素相对价格变化——利益博弈——制度创新”为分析框架，以宅 基地制度为研究对象，通过理论分析和实证检验，旨在揭示宅基地制度演变的规 律和趋势，为探索农村宅基地制度未来变革的基本取向提供思路。首先，分析土 地要素相对价格变化、利益博弈与宅基地制度创新之间的逻辑关系，构建宅基地 制度创新的理论框架；其次，回顾建国以来我国农村宅基地制度变迁的历程，并 运用上述理论框架解释宅基地制度变迁的缘由，从而总结宅基地制度变迁的规 律，提出对未来宅基地制度创新的启示；再次，以江都市作为实证案例，构建宅 基地制度创新模型，运用计量经济学方法进行统计分析，检验土地要素相对价格 变化、利益集团博弈与农村宅基地制度变迁的逻辑关系；第四，在宅基地制度变 迁规律及机理分析的基础上，提出宅基地制度创新的路径选择。主要研究内容和 研究结论如下： 建国以来，我国农村宅基地制度的变迁大约可以划分为宅基地农民私人所有 时期（1949-1962）、宅基地集体所有时期（1962 年到90 年代末）和宅基地使用 权流转探索时期（2000 年至今）三个阶段。宅基地的私有化改革，对农民而言， 实现了他们“耕者有其田”的梦想；对政府而言，获得了农民支持及对政权的认 同；地主阶级在此过程中则是被动配合、争取改造；不可否认，宅基地的私有化 改革改变了人地比例关系，降低了土地要素相对价格，明晰了产权边界，明确了 各方的责、权、利，协调了各方利益，从而发挥了较大的制度绩效。从 1962 年 初开始，为了实现工业优先发展的战略目标，国家通过初级社、高级社和人民公 社运动，将宅基地私有制改变为宅基地集体所有。土地所有权主体的变更要求农 村集体承担起为农民提供社会保障的职能。因此，以集体保障为主体是这一时期 农村社会保障的显著特征。1963 年3 月20 日中央下达了《关于对社员宅基地问 题作一些补充规定的通知》，第一次使用了“宅基地使用权”的概念，构筑起宅 基地使用权的申请、审批程序，确立了无偿、无流转、无期限使用以及具有明显 身份性的基本制度框架。然而，宅基地的集体所有制改造，使得农村土地所有权 主体变得模糊，权利边界泛化，也就是说在集体经济组织内，任何人都没有将其 他人排斥在农村土地使用主体以外的权力，他所能做的只能是同别人一样尽可能 多的对宅基地加以利用而避免自己利益受损，结果只能是导致宅基地的过度使 用，即出现了所谓的“公地悲剧”。2000 年至今，从国家法律规定上来看，宅基 地仍然属于集体所有并严格限制其向集体经济组织以外的用地者流转。但是，随 着工业化、城镇化进程的推进，土地需求量急剧增加，现有的国有土地已经无法 满足工业化、城镇化的发展，土地资源稀缺程度加剧，土地要素相对价格进一步 提高，导致了宅基地使用权自由流转制度改革的外部利润增加。为了追逐这些外 部利润，一些农民不顾法律风险，通过隐形流转的抗争方式获取部分宅基地收益 权；一些地方政府通过“三集中”、“双置换”等方式置换、整理宅基地，以获得 城市建设发展的用地指标。纵观建国后农村宅基地制度变革的曲折历程，可以总 结出两条规律：首先，土地要素相对价格与宅基地产权私有化程度的变化趋势总 体呈现一致性；其次，由于利益集团的存在，土地要素相对价格与宅基地地产权 私有化程度的变化速率呈现非一致性。这给我们的启示是，土地要素相对价格变 化将长期决定宅基地产权制度变迁的方向。然而，值得注意的是，宅基地制度变 迁和创新的速度和幅度将显著地受到利益集团博弈的影响。特别是在我国这样一 个有着千年集权史的国家，无论是制度的变革还是创新，都无法忽视政府的制度 安排意愿，国家设计始终是决定制度变迁轨迹的众多力量中的主要方面。因此， 在进行宅基地制度创新时既要考虑宅基地要素相对价格的变化趋势，尽量让宅基 地制度创新的路径和方向与宅基地要素相对价格变化的趋势相吻合，避免二者的 相互冲突和抵消。同时又要充分考虑各利益集团的偏好及影响，一方面要使制度 的安排基本上符合利益集团的偏好并协调好各利益集团的利益冲突，另一方面要 擅于利用利益集团来促进和强化宅基地制度变迁。 为了进一步定量化检验土地要素价格变化、利益博弈两个要素对农村宅基地 制度创新的影响是本研究的重点和难点，定量化反映三者之间的关系，首先需要 细化土地要素价格变化和利益博弈这两个要素。由于要素相对价格变化和利益博 弈的概念较为宽泛，无法用一个明确、具体