公共预算的程序化管理—茂名市的案例分析.doc

公共预算的程序化管理—茂名市的案例分析一、程序化管理是公共财政管理的核心内容 （一）公共财政是法治财政公共财政是在市场经济条件下，为满足社会公共需要而形成的政府收支活动或财政运行机制。公共财政既是一个经济范畴，也是一个政治范畴，其蕴含的一个关键问题就是如何在理财过程中实现法治化管理。我国这几年实行的一系列财政改革措施，如部门预算编制改革、国库集中支付的改革、政府采购制度的改革、“收支两条线”的改革、税费改革等等，都是为了强化公共预算的完整性，推进公共财政管理科学化的制度建设。制度建设的实质是要体现最广大公众的利益，这就要求实现公共收支的合理化。而凭借什么力量才能使这些做到位？这个力量应来自一种体现民主理财、能反映民意和公众要求的机制，并最终稳定在法律层次上。 法治化既是政治文明的必然要求，又是公共财政的基本特征。公共财政是法治财政，法治财政要通过程序化来实现。依法理财，就是依照宪法、法律、法规和规章而形成一系列的授权过程，明确每一个环节的目标、职责、权力和责任，从而实现收支过程的法治化、规范化和科学化。公共预算具有严格的法律约束，具体表现为政府预算的级次划分、收支内容、管理职权划分、预算的编制、审批和执行等，都是在法律规范下进行的，整个预算过程都受法定程序的制约。这在国外的公共财政实践中有更清晰的反映。可见，公共预算的法治化是离不开程序化这个内核的。 （二）公共预算的程序化管理是财政法治化的具体表现形式。 实现财政的法治化，首先必须增加预算的透明度和保证预算的规范性，便于公众监督和实行科学的管理。在计划经济条件下，由于财政收入主要由国有企业承担，财政在一定程度上是“国家财政”，财政支出的安排主要由政府官员意志来决定的，社会公众的话语权极其微弱。而在市场经济的公共财政框架下，企业和个人作为独立的经济主体，除了承担纳税义务以外，还应当拥有相应的权利：对于政府如何花纳税人的钱，拥有话语权、知情权和监督权，在制度安排上体现为公共预算必须通过人大的审议和批准，并向社会公众公布。 推进依法理财，关键的一条，就是要严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责。预算法规定，人大会计通过的预算就是法律，必须严格按照批准的预算执行。对公共预算进行程序化管理，也就是要求预算行为必须按照既定的程序运转，以保证预算活动的严肃性、权威性。这与增加预算的透明度和保证预算的规范性是一致的。因此，要实现财政的法治化必须对公共预算进行程序化管理，使财政按照既定的程序和规范，公开、透明地管好用好纳税人的每一分钱，这也是公共财政的本质要求。 二、程序化管理是建立公共财政框架的现实要求 从社会契约论来看，政府与纳税人之间的关系是一种委托——代理关系，纳税人将资源（税款）交给政府支配使用，委托政府生产和提供公共产品和公共服务，如国防、社会治安、基础教育、基本卫生保健、基础设施等。而政府又要委托给各个部门来具体承办，各个部门又要委托给各个单位来具体实施，由此形成了长长的委托——代理链条。在这复杂的委托代理关系中由于信息不对称，容易在公共产品和公共服务的生产、提供过程中出现寻租、腐败、低效等问题。这就需要建立监督机制和程序化管理来克服这些问题。 从法律的角度来看，“法”包括“实体法”和“程序法”，而程序法就是对行政行为的程序予以法律化。故此，依法理财所“依”之“法”，其中重要的一方面就是程序法，它强调的是财政行为必须按照既定的法定程序进行，以保证行为过程的公正。在当前推进公共财政体系建设，构建与社会主义市场经济体制相适应的财政管理新机制过程中，实施程序化管理，有助于进一步严格预算分配程序，使财政有限的资金依法配置到经济社会发展中最亟需的地方，从而提高公共资源配置效率。程序化管理也使财政资金的分配更加公正和透明，预算执行更具权威和法律效力，促进民主理财。程序化管理严格了财政资金在分配和使用中政府、财政和部门每一个环节的制度约束，预算的法制性、约束性进一步增强，有助于规范各方面的理财行为，真正使财政纳入法治化、规范化轨道。 近年来，茂名市坚持“围绕建立公共财政基本框架，努力调整支出结构，推进财政管理制度创新”的工作思路，全面深化财政改革，规范财政管理，努力化解债务风险，加大社会保障力度，各项财政工作不断迈上新台阶。但财政运行中也存在着一些突出问题，主要表现在：财政对公共支出的保障程度低，“越位”与“缺位”还一定程度存在；刚性支出比重大，收支矛盾异常突出，财政支出结构调整回旋余地小；预算执行中项目调整和申请追加过多，预算约束力不强；以部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线为主要内容的公共财政管理改革难度大、阻力多，短期内难以到位。 上述问题，究其原因是多方面的，相当复杂，如财源基础薄弱、传统观念影响、对财政改革缺乏共识等，但最重要的一点是制度安排的欠缺。财政资金安排分散、支出结