我国财政监督法律制度的检讨与完善研究.pdf

我国财政监督法律制度的检讨与完善 赵芳春 一、财政监督及其功能定位 (一)财政监督的界定 关于财政监督的概念，学界一直存在着不同的见解。如有的学者认为，财政 监督是指财政机关在财政管理过程中，依法对行政机关、企事业单位及其他组织 执行财税法律法规和政策的情况以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金 管理等事项，依法进行的监督检查活动；①有的学者则认为，财政监督是指具有 财政监督权的主体，对国家财政收支活动所实施的检查与监督行为；②有的学者 认为，财政监督既可以在财政所具有的监督职能的意义上来使用，也可以在监督 财政的意义上来理解，前者是财政机关在财政活动中对其他主体实施的监督，后 者是其他社会主体对财政机关的财政活动实施的监督；③还有学者认为，财政监 督是国家为了保证财政分配活动的正常进行和社会经济的健康发展，凭借其政 治权力，在财政分配过程中对直接影响分配关系的各种经济活动的审查、督促、 矫正、制裁和反映。④ 我们认为，财政监督有广义、中义和狭义之分。从广义上讲，财政监督泛指一 切与财政收支、财政管理有关的经济监督活动；从中义上讲，财政监督是指具有财 政监督权的主体，按照法定的权限和程序，对国家的财政分配活动之合法性和有效 性所进行的检查与监督，包括立法监督、审计监督、行政监督、司法监督和财政监察 等；从狭义说，财政监督是指财政机关依法对在国家财政活动中享有法定权利和负 有法定义务的单位、个人进行的监督。在这里，我们选择中义上的财政监督概念。 ①晏金平、全丞相：《财税监督强化论》，中南大学出版社．2000年版，第2页。 ⑦蔺罘牌主编：《中国财政监督的法律问题》，经济科学出版社，1999年版，第17页。 ③刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社，2004年版，第284页。 ④寇铁均：《强化财政监督“法”先行，载《财政监督)2001年第3期。 我国财政监督法律制度的检讨与完善 ·399· (二)财政监督的功能定位 财政监督是更高层次的财政管理，是政府实施财政政策、实现宏观调控目标 的重要保障。因此，财政监督必须有一个科学、合理的功能定位和明确的职责范 围。①目前，关于财政监督的功能定位，学者们有着不同的主张。如有的学者认 为，财政监督应该是“对内规范管理，对外监督支出”；②有的学者则认为，财政监 督应该致力于保障已经入库的财政资金的安全和合法使用；③有的学者认为，财 政监督作为政府经济监督体系中与计划监督、金融监督并立的一个子系统，其基本 职能是监督国家财政资金的筹集和运用，国有资产保全和增值，包括对税收、国家 预算、政府采购、财政转移支付、国有资产、国债、会计信息质量等方面的内容。④ 我们以为，财政监督的功能定位，应该以“十五”计划纲要中提出的“强化财 政监督，防范财政风险，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架， 建设稳固、平衡、强大的国家财政”为指导原则和理论依据。按照“纲要”中提出 的要求与目标，财政监督的基本功能应该是保障财政职能的实现；财政监督的 发展方向与奋斗目标则是建立健全事前审查、事中监控、事后检查的财政监督 机制，强化财政收支管理，确保财政政策的全面落实和财政宏观调控功能的有 效发挥。而要有效地发挥财政监督的功能作用，实现财政监督的目标，必须明 确财政监督的重点。作为更高层次的财政管理活动，财政监督的工作重点应该 是：⑤(1)加强对本级预算内、预算外收入的监督，建立健全本级收入保障机制， 依法严肃查处财政收入在申报、缴纳、征收、划解和退付过程中的违法、违纪行 为；(2)加强对财政资金支出过程的管理，确保财政资金使用的合法性和有效 性；(3)加强对重点支出、专项支出和大额资金的安全性和使用效益的监督； (4)加强对企事业单位执行《会计法》和财务制度的情况进行监督，确保会计信 息的质量和财政统计信息的准确性；(5)强化内部监督，确保财政机关依法理财 和依法行政；(6)认真核查群众举报，加大对违法行为的查处力度。 二、我国现行财政监督法律制度的不足 近年来，我国财政监督的法制建设取得了较大的进步，国家相继制定了《预 算法》、《税收征管法》、《会计法》、《审计法》，国务院先后颁布了《关于违反财政 ①邓子基：《论财政监督问