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关于地方政府投融资平台风险管理的思考 集团财务部：杨琼 目 录 1. 有关地方政府投融资平台的简介 1 2. 地方政府投融资平台的概念和历史背景 3 1) 地方政府投融资平台的概念和运作模式 3 2) 地方政府投融资平台成立的历史背景 3 3) 地方政府投融资平台的发展过程 4 3. 地方政府投融资平台成立的现实意义 5 4. 地方政府投融资平台目前出现的主要问题和风险隐患 7 1) 目前出现的各种问题： 7 （1） 信息透明度差 7 （2） 法人治理结构不健全，责任主体模糊混乱 8 （3） 融资方式比较单一，融资渠道狭窄 8 （4） 负债率高，融资规模缺乏约束 8 （5） 担保行为不规范，对土地升值依赖过大 9 （6） 多头借款，违规挪用 9 （7） 部分项目效率不高，偿债责任主体不明确 10 （8） 商业银行短存长贷，地方平台短借长投 10 2) 地方政府投融资平台的风险隐患 11 （1） 政府财政风险 11 （2） 金融体系风险 11 （3） 宏观经济政策调整风险 12 （4） 针对地方政府债务法律法规缺失的风险 12 5. 健康运作地方政府投融资平台的建议 13 1) 建立健全政府债务管理和偿还机制 13 （1） 加强信息公开和透明 13 （2） 将地方政府债务纳入每年的财政预算 13 （3） 推动地方政府投融资平台的融资行为市场化 14 （4） 建立地方政府投融资责任制度 14 2) 完善地方投融资平台自身的建设 14 （1） 地方政府融资平台自身要建立起符合现代企业标准的法人治理结构，大力完善内部控制制度、业务操作流程和信息披露机制 14 （2） 地方政府融资平台要推进融资行为的多元化和市场化 14 （3） 拓宽融资渠道，创新投融资模式 15 （4） 建立合理有效的政绩考核与评价机制 15 3) 规范各相关单位的行为 15 （1） 规范地方政府融资平台的行为 15 （2） 规范地方政府的行为，明确地方政府对平台的责任 16 （3） 规范银行等金融机构的行为 17 （4） 要允许地方政府市场化发行债券 17 6. 目前出台的各项举措 18 有关地方政府投融资平台的简介 从2008年11月以来，国家为了应对国际金融危机，实施积极的财政政策和宽松的货币政策，信贷投放的增长异常迅猛。其中地方政府投融资平台成为最活跃的主体。 在2009年的前几个月里，银行信贷资金中新增部分约40%流向了地方政府融资平台。据有关部门的统计显示，2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为1万多亿元，到了2009年中期，迅速上升到5万亿元以上。另外据中金公司的研究报告分析，2009年末地方政府的贷款总额是7.2万亿元，预计到2010年，2011年续贷将还会有2万亿到3万亿元，到了2011年底将可能达到10万亿元（见下图），这个数字相当于2009年GDP的三分之一，外汇储备的70%。另外，作为地方政府融资平台的另一个重要的融资渠道，城投债的增长速度也是非常之快。 此外，在过去，一级政府顶多有两三家融资平台。到2009年，有的地方政府有十几家平台，全国共有各类投融资平台3800多家。而且，过去的地方政府投融资平台大多集中在省或地级市。到了2009年，许多县级市甚至区县都有了融资平台。 就贷款主体而言，贷款给地方政府的以前主要是国家开发银行一家，当时的情况是地方政府求银行。到了2009年，各家商业银行蜂拥而至，就变成了银行求地方政府。 应当说，地方政府投融资平台的成立是顺应历史环境和发展要求被“逼”出来的。地方政府有强烈的融资需求，尤其是在国家实施为期两年4万亿经济刺激计划，在地方必须给中央项目提供配套资金的情况下，如何为政府性投资项目融资是头等大事。这些各具特点的投融资平台为地方政府实施积极的刺激政策提供了一个不可或缺的载体。由于没有中央政府统一的部署和安排，地方政府投融资平台五花八门，而且在很短的时间内大量涌现，给人的感觉无疑是一种“乱象”。 这些问题目前已经引起国务院领导和中央有关部门的高度重视。2009年下半年，国务院有关会议和中央经济工作会议都提出了信贷结构不合理的问题，提出来要规范地方政府的担保行为。2010年1月召开的国务院全体会议上，温家宝总理指出要尽快制订规范地方政府投融资平台的相关措施，防范潜在的财政风险。随后在2010年6月，国发19号文的出台无疑于给地方政府，所属的投融资平台公司和金融行业下了一枚“重磅炸弹”。接着财政部宣布地方政府所做的担保无效。国家审计署也提出要把对地方政府投融资平台的审计作为今年审计工作的重点。银监会出台了“一个指引三个办法”，加大对投融平台贷款资金使用的严密监控，要求各家银行在今年6月底之前完成对地方政府投融资平台授信业务的全面自查清理工作。银监会还要求各家