再论农信社深化改革——对农信社管理体制的战略思考.doc

再论农信社深化改革——对农信社管理体制的战略思考 再论农信社深化改革 对农信社管理体制的战略思考 2003年6月国务院《深化农村信用社改革试点方案》(国发15号) 的出台开始了新一轮深化改革进程.浙江作为试点省之一,县级农信社 实行股份合作制的产权制度,并通过组建省联社对其进行管理和服务.5 年多来.我省农信社在服务”三农”,业务发展和资产质量等方面取得了 较大的成果,有力促进了社会主义新农村建设和浙江经济社会的和谐发 展但农信社50多年来积累的问题较多.不可能仅通过此次改革完全解 决.面对国际国内经济金融的新形势,农村金融发展的新态势以及金融 同业竞争的挑战和机遇.我省农信社应把握农村金融发展的科学规律, 顺势而行,相时而动.以全省战略高度完善管理体制,进一步整合全系统 资源,充分发挥全系统整体优势. 一 ,当前农信社管理体制存在的缺陷和不足 农信社自50年代诞生起.似乎已经注定了多磨的改革历程,无论是 理论界还是实务层,曾提出种种改革设想,争论有之,实践有之,成效有 之.不足有之.时至今日,深化改革的问题和纠结,最让人剪不断,理还乱 的,仍然是产权制度和管理体制,并且似乎已经到了无法回避,不得不面 对的境遇. 管理体制层面,存在省联社政企不分,法律地位不明;产权和控制权 不一致,双重冲突的问题.一是省联社政企不分,法律地位不明.一方面 省联社由县级农信社人股组成.具有独立企业法人资格.是一个市场主 体;另一方面省政府承担对全省农信社的管理和风险处置责任,授权省 联社进行管理,指导,协调和服务,是一个行政主体.无疑.省联社一身担 二任,是政企合一的特殊机构.既是运动员又是裁判员但也可以说既不 是金融机构也不是行政机关.因为,就前者来说它不经营具体金融业务: 就后者而言,它既不在政府机关,也不属事业单位.可以说是非官非商, 既官又商,半官半商.如果省联社作为具有多重性质的组织机构,只是改 革初期的一种过渡性制度安排.那么省联社未来的发展方向和适合的模 式又是什么?二是省联社产权与控制权不一致,双重冲突.现代产权理论 中剩余索取权与控制权合称为企业所有权,所有者拥有对企业收益的剩 余索取权,而把控制权授予了董事会和经营层.按照现代产权理论的基 本框架来分析,省联社存在着产权与控制权的双重冲突.首先是省政府 以行政权力替代了所有者权力.省联社不是省属国有企业,虽然省政府 负有对农信社风险处置的职责.但仅作为”利益相关者”.并不是省联社 的”股东”或”所有者”,在《公司法》的法律体系下不能在省联社的公司治 理结构中发挥决定作用.而从实际运行情况看,虽然省联社的主要人事 安排都由社员大会或理事会直接,间接产生,但实际上省联社的高管人 员由省政府提名,省政府把省联社比照正厅级单位管理.因此,省政府不 是以产权所有者的身份却拥有省联社的实际控制权.形成了行政权力对 所有者权力的”替代”.其次省联社与县级农信社产权与控制权反向配 置.县级农信社自下而上人股省联社,因而是省联社的股东,但省联社拥 15 口楼海淼 有对县级农信社的控制权,信用社的管理层实际上最终对上负责.这种 制度安排不符合市场经济条件下”产权与控制权匹配”的要求. 当前的省联社模式实质是原先”县一镇(乡)”两级法人在”省一县” 层次上的再现.县级农信社由股东人股所有,省联社由县级农信社人股, 但县级农信礼高管由省联社任命,省联社高管则由并非省联社股东的省 政府任命,两者均不是由各自股东选举产生,不符合《公司法》的核心要 求.并且较之改革前的四大国有银行更甚,因为国有银行股权为国家所 有,并不存在不符合《公司法》的现象,充其量只是政企不分.随着经济市 场化,社会法制化进程的继续深入,加之县级农信社股份制改革的探索 和试点,政府行政手段与《公司法》法律准绳之间的矛盾和冲突将被显化 和激活,若要维护和巩固全省农信社50多年来之不易形成的紧密系统 与有机整体.实现更强大的规模经济,范围经济和联结经济效益,那么通 过以资本为纽带,以股权为联结,实现政府对农信社,省联社对县级社的 管理,变准行政管理为《公司法》运行机制下的股权管理是必然的方向和 要求. 二,完善农信社管理体制的路径选择 完善农信社管理体制,只有顺应经济社会发展过程中”经济市场化, 社会法制化”的大背景和大趋势.才能探寻改革的最优路径和最佳方案. 在日益开放,竞争的经济金融环境下,单个小法人农信社在经营管 理中会遇到诸多自身无法克服的矛盾:一是单个小法人与大市场对接的 矛盾.与大银行相比,单个小法人农信社在人才,科技,产品等方面存在 规模不经济,资源浪费和重复建设.如果建立一个更高的省级乃至全国 性的管理服务平台,就能以最小的成本,最高的效率克服小法人与大市 场对接的难题.这也正是大多数基层小法人单位多年来盼望已久的共同