我国通用航空机场民营化的发展策略.docx

我国通用航空机场民营化的发展策略□ 张姿 彭峥我国通用航空事业处于发展起步期，基础设施建设任务繁重，建设资金需求庞大。民营化为通用航空机场建设提供了一种方式35灵活的市场化融资方式。按照通航机场的功能分类，构建合理的通航机场民营化实施框架，将有利于广泛吸纳社会资本积极参与通用航空事业发展，减轻各地政府的财政压力，提高通航机场投资效率，改善机场运营服务水平。一、民航机场民营化的发展现状民营化是一个公私合作的概念，又被称为公私合作伙伴关系（Public-PrivatePartnership）。世界各国和国际组织都将民营化 的各种实施模式应用于本国或区域内的基础设施建设。上世纪 80年代，英国政府实施自由经济政策，主张减少国家干预，给企业以更多自主权的经济政策，对电信、港口、电网、公共交通、航空等基础设施和相关服务实施民营化改革，以提高企业运营绩效，改善公共服务水平。在民航基础设施领域， 英国政府通过《机场改革法案1986》（TheAirportsAct1986），并于1987年在伦敦股票交易市场对英国机场管理局（BritishAirportsAuthority，BAA）公开发行股票（IPO）。通过明确市场主体地位，实施企业化改造，英国机场管理局的机场运营管理 水平得到显著改善。目前，英国大部分机场已经通过类似方式实 现了民营化改革，并取得了良好的改革绩效。英国机场民营化改 革的成功，掀起了全球民航机场民营化浪潮。德国、法国、意大利等欧洲国家纷纷效仿，对其国内主要机场实施了公开发行股票、拍卖或部分出售等不同方式的民营化。美国民航机场的民营化采 取了与欧洲不同的发展模式。根据美国国家机场总体规划（2013～2017），共有3330个机场纳入其国家机场体系，其中3252个机场是公共部门所有（PublicOwned），77个是私人 部门所有（PrivateOwned）。公共部门所有的机场所有权为美国联邦或地方政府，通过合同外包的形式引入私人部门开展机场的运营和服务保障；或者是将机场运营服务功能拆分，分别外包给不同的服务提 供商。美国公共所有机场的民营化仅涉及机场的运营管理和服务保障，而不涉及机场所有36权向私人部门转移。同时，纳入国家机场规划的私人机场如果接受来自联邦政府机场改进 计划（AirportImprovementProgram,AIP）资金补贴，则需要保证机场对公众开放。对 于机场建设而言，美国联邦税法对公共部门所有机场发行债券给予很大的税务优惠，机场建设融资成本很低。另外，美国公共所有机场定位为公共基础设施，管理当局以机场公共 服务效益最大化为目标，且收入只能用于机场建设与发展。与欧洲相比，美国机场缺少公开出售等其他民营化方式的经济动力。2003年我国民航机场实施了属地化改革。除首都国际机场集团公司所属机场(含首都国际机场、天津滨海国际机场)、西藏自治区内机场由民航总局 管理，以及中国民航飞行学院 所属机场继续由其管理外，全国各机场由所属省市组建机场集团或机场公司进行运营管理。属地化改革十年来，我国民航机场通过市场化运营实现了快速发展，保持了较高的安全运 营水平，运输规模总量和运营效率得到极大提升。北京、上海、广州、厦门、深圳等机场已在沪深港股市上公开发行股票。杭州萧山机场、西安咸阳机场 通过与香港机场、法兰克福机 场实施战略合作，引入国际先进的机场运营管理经验和技术。此外，通过产权转移、委托管理等多种方式，我国已经形成 了首都机场集团、西部机场集团和海航机场集团等跨省区大型机场管理和运营企业。总体 来看，国有资本占民航机场绝 对主导地位，民营资本参与民 航机场发展的领域很少。从机 场建设融资渠道来看，机场建设资金来源主要为中央财政、民航建设基金、地方财政和企 业自筹，发债和权益性融资渠 道利用较少；从机场运营管理 来看，机场公司尚未完全由经 营型向管理型转型，而是直接参与机场的各项具体保障业务，专业化服务水平和运营效率较低，不利于培育和发展专业化的机场地面运营保障服务企业。我国通用机场主要以国有 企事业单位建设和运营，市场化程度较低。根据民航局普查，2010年我国共有通用航空机场及起降点286个，其中颁证机场43个，未颁证机场及起降点243个。国有林业、农业、石油、海事和民航等专业部门，因开展工农林作业和飞行培训等专业通航服务的需要，选址建设 通用航空机场，并一体化开展 维修、油料等通航机场地面运 营保障服务。通航机场总体布 局规模较小，机场服务功能单一，设施设备相对落后，保障服务能力薄弱，市场化参与程 度较低。随着通用航空成为发 展热点，社会资本积极参与通 用航空基础设施建设，积极探索通用航空民营化的发展路径，例如依托通航机场构建产业发展平台，规划建设区域性的航 空产业园区。山西青云集团在山西介休投资建设通用航空机场，并依