控规与土地出让条件的_硬捆绑_与_软捆绑_兼评厦门土地_招拍挂_规划咨询.docx

控规与土地出让条件的“硬捆绑”与“软捆绑”——兼评厦门土地“招拍挂”规划咨询□何子张[摘要]“硬捆绑”就是在土地出让时，直接套用控规的地块图则，作为土地出让的规划设计条件，土地开发必须严格执行该条件，不得调整。然而，控规编制的缺陷与成果法定化的矛盾，以及价值取向差异，控规与土地出让的时间差使得“硬捆绑”面临困境。在“硬捆绑”条件下，普遍采取的控规指标调整，又产生了控规调整的被动性、封闭性和市场公平性问题。厦门的土地“招拍挂”规划咨询是在土地出让前，对拟出让土地的规划设计条件进行经济技术论证，以及对规划方案的空间环境进行模拟，通过一系列的行政过程，重新形成一套土地出让条件，并经过土地“招拍挂”成为土地开发的合同条件。规划咨询作为中介环节，实现了控规与土地出让条件的“软捆绑”。[关键词]控制性详细规划；土地出让条件；规划咨询；厦门[文章编号]1006-0022(2009)11-0076-06[中图分类号]TU981[文献标识码]CRigidandFlexibleBindingofRegulatoryRulesinLandDealing:XiamenPlanningConsulta-tioninLandDealing/HeZizhang[Abstract]Rigidbindingmeansregulatoryrulesarecompulsoryforfuturelanddevelopment.However,thedefaultsofregulatoryplanmakerigidbindingdifficulttoimplementinactuality.Adjustmentofregulatoryrulesareusuallypassiveanddon’tcorrespondtothemarketpromptly.Planningconsultationatlanddealingisaprocedurethatinspectsandreevaluatesplanningrulesandcomesupwithanewsetofrulesforlanddevelopment.Thisapproachrealizesflexiblebindingofregulatoryplanwithlanddealings.[Keywords]Regulatoryplan,Landdealingterms,Planningconsultation,Xiamen1控规与土地出让条件的关系标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，文件叫停了已沿用多年的土地协议出让方式，要求从2002年7月1日起，“所有经营性的土地一律都要公开竞价出让”。2004年3月31日，国土资源部与监察部联合下发71号文件，文件严格要求各地协议出让土地中的历史遗留问题必须在2004年8月31日之前处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。11号令和71号令结束了土地市场协议出让与招标拍卖挂牌出让双轨制。“招拍挂”方式被确立为经营性用地供应的惟一渠道，市场化配置城市土地计划经济时代我国城镇国有土地实行“无偿、无限期、无流动”的行政划拨。1988年4月12日，七届人大一次会议通过的宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地使用权转让提供了法律依据。随后的《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产管理法》进一步确立了土地使用权出让制度，但在此期间采用土地协议出让和招拍挂出让双轨制。2002年5月9日，国土资源部签发11号文件《招76资源的比重不断提高，城市土地利用结构不断得到优化和改善。控规的诞生、发展与土地出让自出现之日起就被“捆绑”在一起。1980年代末，随着市场经济体制的初步建立，为适应土地有偿使用的要求，温州、上海等地改革了传统“摆房子”式详细规划的编制办法，提出了“地块控制指标+图则”的做法，成为控规的雏形。在此基础上，借鉴美国和港台地区的土地分区管制(区划)原理，根据中国城市的实际情况，对城市建设项目进行具体的定性、定量、定位和定环境的控制和引导，形成了控规编制的初步框架。1991年9月编制的《城市规划编制办法》第一次在国家城市规划编制体系中明确了控规的地位。1992年建设部下发了《关于搞好规划，加强管理，正确引导城市土地出让和开发活动的通知》，对温州市编制控规引导城市国有土地出让、转让的做法进行了推广。1992年底又颁布了建设部第22号令《城市国有土地出让转让规划管理办法》，进一步明确出让城市国有土地使用权前应当制定控规。此后控规逐渐得到普及，特别是近年来南京等各大城市已经达到或接近控规“全覆盖城市规划区”。在此期间控规在指导土地出让方面发挥了重要作用，控规所制定的图则和文本成为制定土地出让条件和测算地价的重要