杨曦_中国农村义务教育事权配置研究.doc

本人不同意将论文提交给中国学术期刊网 2 中国农村义务教育事权配置基本现状 2.1 公共教育事权配置不合理。 这主要体现在三个方面：一是农村义务教育事权划分模糊。从中央层级来看，国家主要是依靠政策对农村义务教育活动进行调整，法制化程度较低。这导致各级政府事权划分在一定程度上存在“上下不清”问题，事权长期层层下移，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位。最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点。二是上下级政府之间事权范围的划分随意性大。在垂直体制下，上级的法律事权往往成为下级的当然事权，现实中上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任，出现所谓上级请客、下级买单的状况。三是省以下各级政府事权划分不统一、不规范，省与市县政府间事权错位。较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额，对农村义务教育等基础性公共服务的扶助支出主要落在县乡政府身上，农村义务教育这类区域性外溢效应较强的公共品过多地由县乡政府承担，直接增加了基层政府的事权负担。这个现状的形成过程是这样的：2001年全国基础教育工作会议明确提出基础教育管理体制“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。” 2002年5月，国务院办公厅发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步强调了县级政府对农村义务教育负有主要责任，并且较为具体地规定和划分了中央和地方各级政府的投资责任。2005年11月，国务院发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，《通知》要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。根据相关规定，教职工工资、新增校舍建设和改造资金、购置图书仪器等维持学校基本运转的管理责任主要由县级政府承担，中央主要投入以转移性支付形式负责各种政策性的转型补助。县级政府作为教育管理工作的主要承担者，其教育经费支出主要有个人部分、公用部分、基建支出。其中，个人部分包括：基本工资，补助工资（含民师补助），其他工资，职工福利费，社会保障费，奖贷助学金；公用部分包括公务费，业务费，设备购置费，修缮费，业务招待费，其他费用；基建费用中包括自筹基建支出部分。因此在整个义务教育体系中，县级政府的管理对保障基本教学秩序，维持正常教学水平具有重要意义。 2.2农村义务教育支出责任划分不合理。 我国财政体制存在的一个普遍问题是，由于事权划分重叠，多级政府都对同类支出科目如医疗卫生、教育以及社会保障等负有责任，同时又没有明确的指导方针对这些公共产品和服务的融资、供给或规制责任进行划分。财政支出责任规定的不明确，为上级政府在不提供足够资金支持的情况下向下委派支出任务提供了空间。无资金保障的行政任务和问责性的缺失反过来又诱使地方政府乱收费，形成了大量的债务，并阻碍地方政府在提供公共产品和服务时考虑居民的需要。从农村义务教育服务供给来看，随着财政分权改革的推进，大部分地区的教育行政部门将农村义务教育的财政责任转移到县及县以下基层政府，导致农村义务教育投入体制的管理层次降低。据统计，20世纪90年代以后，我国财政教育支出占GDP的比重并未得到提升，反而逐年下降。同时，由于我国县乡政府财力普遍比较困难（西部地区的问题各位突出），对农村义务教育的财政经费支持比重不断降低，导致许多由县乡政府负责提供资金的中小学等入不敷出，不得不通过寻求以制度外收费来维持运转，直接导致基本农村义务教育服务得不到有效提供，降低了农村义务教育服务水平和质量，加剧了由于经济发展不平衡而引起的农村义务教育服务地区差距。 2.3农村义务教育转移支付制度不科学。 在农村义务教育服务领域，由于事权的层层下放和财权的层层上收，地方财政对中央及省级财政的依赖性越来越大，从而在客观上要求加大纵向转移支付力度。但我国现行农村义务教育转移支付制度存在较大的缺陷，无法有效承担这一责任。一是转移支付方式不合理。现行按“基数法”确定的一般性转移支付没有考虑到各地区的财力和支出需求差异，也缺乏合理的客观标准，结果使农村义务教育财政转移支付成为不规范的“扶贫方式”，助长和鼓励了地方政府与中央政府的讨价还价行为。二是转移支付规模小。目前，我国大部分地区省市两级都以县级单位为对象，实施多级次转移支付，而且省以下转移支付资金规模有限，加上各地财力不平衡，难以从根本上解决基层农村义务教育经费短缺的问题。三是地区间横向转移支付不健全。由于农村义务教育培养的人力资源主要外流，经济发达地区作为