让权力在法治的轨道上运行——试论以法对权力制约和监督.doc

来源：求是杂志社研究所编：《秋实论丛·第二集》，红旗出版社，2012年9月版　　胡锦涛总书记在纪念中国共产党成立90周年的重要讲话中，强调“建立健全权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力。”以法对权力进行制约和监督，是近现代社会国家政治生活的重要内容，也是法治和现代权力文明的重要标志。在当代中国，实行和坚持依法治国基本方略，通过完善法治，健全我国权力运行的制约监督机制，有着十分重要的意义。 　　一、以法对权力制约和监督是法治的题中应有之义 　　权力是一种支配、控制或影响他人的能力。马克思主义认为，权力是随着人类社会的发展而产生的。人类进入群体社会后，为了保持群体关系的稳定性和社会关系的秩序性，就逐渐形成共同的行为规则。在共同的行为规则形成过程中，一方面，每个社会成员为了获得群体的保护，享受群体内的权利，就要遵守共同的行为规则，限制个人行为的随意性；另一方面，社会要求一部分人要代表群体的意志，担负管理社会事务、执行群体共同行为规则的功能。特别是随着国家的产生，社会管理事务更加纷繁复杂，不可能要求所有人都具有相应的管理能力和水平，都来具体地管理国家，而必须委托给有能力、有魄力、有经验，大家信得过的人，组成专门机关，授予专门的职业和职位的身份去管理，即由受委托者来管理和协调具体的社会事务，使国家政治生活有序地进行。这种对社会事务统一的组织、管理和协调，就产生了对个人自由意志的控制和强制行为，这样形成的社会关系就是一种权力关系，这种关系对人们的制约力就是权力。 　　权力只能存在于人与人之间的关系中。权力所赖以存在的基本形式是一种不等同于其他社会关系的社会关系，是一种不平等的强制性力量。在阶级社会中，国家权力除了体现统治阶级的意志、为统治阶级服务外，还具有面向社会、强制执行反映社会整体利益的规则的功能。 　　权力有其固有的扩张性和腐蚀性。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠精辟地指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇到界限的地方才休止。权力如果缺乏有效的控制，权力的扩张性就会得以凸现，并逐渐泛化为腐蚀性。中外历史和现实都反复证明，不受制约监督的权力必然导致腐败。权力一旦失去监督和制约，其过度膨胀和扩张会反过来给社会带来不稳定和危害，对经济社会产生巨大的负面影响。因此，为了保证权力的正确行使，防止权力腐败和蜕变，就必须加强对权力的制约和监督。 　　在现代法治社会，法律与权力如影随形，相互依存，休戚与共。法律是为了权力而诞生的，即权力是法律产生的直接原因。法律产生后，权力需要法律为后盾，需要法律的认可、肯定来保障其实现，同时，权力又千方百计地规避法律。所以，在权力与法律的关系上，除了一切权力均必须由法律授予认可外，权力还必须受到法律的规范、制约。没有法律的有效制约，就必然发生权力滥用。 　　法律的独有特性决定了它在权力制约监督机制中的首要性。法律在国家治理中处于支配、统率地位。美国法学家庞德从人类文明进步的角度阐释了法律超越其它社会规范的历史过程。他认为，社会控制的主要手段是道德、宗教和法律。在法律发展的早期阶段，这些东西是没有什么区别的，都同等发挥作用。近代以来，法律逐步与道德、宗教分离，成为社会控制的主要手段，所有其它社会控制手段只能行使从属于法律并在法律确定的范围内的权力。在现代社会，法律的地位和作用是道德、政策、宗教等其它社会规范所不能替代的。 　　在任何民主政治条件下，原本属于多数人的权力总是通过少数人来行使的。这种权力所有和权力执行的分离，就可能带来权力凭借个人意志和好恶运行的越轨失范行为。用法律制约监督权力的独特意义就在于，这是基于法律比较习惯、道德规范、宗教规范、社会团体规范、乡规民约等具有的几大特点：国家意志性、强制性、明确公开性、稳定性。 　　法治即法律的统治或法律主治，是指以良法为依据和准则行使权力，治理国家而形成的一种稳定有序的社会形态。在现代民主社会中，法治是政治权力运行的基本方式，法治化是政治权力运行的内在要求。以法制约和监督政治权力，可以保证政治权力为实现人民的共同利益服务；法治化本身就是秩序，有利于政治权力运行的程序化；法治化可以以较少的政治资源消耗取得最多的政治效果，可以制造一种公平竞争、和平共处、稳定合作的政治权力运作环境。因此，以法对权力制约和监督，可以促使和便于权力主体正确行使权力，也便于人民群众对权力主体的权力行为实施有效监督。 　　对国家权力进行监督制约，是法治国家的基本要求，也是制约监督机制的基本功能。法治的价值首先体现在以法治权，即以法严格控制国家权力的运行，协调政治实践中公民与国家、政府之间的矛盾，把社会公仆置于社会主人的监督之下，形成稳定、健康、和谐的政治环境，这也是法治赖以存在的社会基础。法治社会的存在必须依赖于权力