我国地方政府间税收不正当竞争的法律规制.docx

2008年第5期（总第117期）NO.5,2008GeneralNo.117理论建设TheoryResearch我国地方政府间税收不正当竞争的法律规制梅林（中共安徽省委党校理论研究所，安徽合肥230022）【摘要】地方政府税收竞争是地方政府之间通过降低有效税率或实施有关税收优惠政策等途径，以吸引其他地区财政资源流入本地区的政府自利行为。可以区分为正当和不正当两种类型。正当的税收竞争对社会发展具有积极的意义，而不正当的税收竞争则会影响资源流动，具有消极意义。我国实际生活中存在大量的税收不正当竞争行为。本文试对我国地方政府税收不正当竞争存在的原因进行分析，并提出解决问题的办法。【关键词】税收竞争不正当税收竞争分税制财政体制【中图分类号】F810.2【文献标识码】A【文章编号】1007-4767（2008）05-0053-04一、地方政府间税收竞争与不正当竞争地方政府间税收竞争是指各地区政府间通过降低有效税率或实施有关税收优惠政策等途径，以吸引其他地区财政资源流入本地区的政府自利行为。[1]其实质是各课税权主体竞相降低其税收管辖范围内的实际有效税率，以吸引其他地区的经济资源和税源的流入，促进本地区社会经济发展，增加本地区的税收收入。地方政府间税收竞争在世界各国普遍存在，是各国经济发展都必须面对的问题。税收竞争可以区分为两大类型：正当税收竞争和不正当税收竞争。正当税收竞争是指各地方政府在财政税收法律法规的授权范围内，通过提供较为优惠的税收待遇，以吸引其他辖区的经济资源和税源流入。从性质上看，正当税收竞争是辖区政府间的一种正常的财政行为，具有积极意义；而不正当税收竞争是指各地方政府超越税法授权范围，通过提供远低于其他辖区的实际有效税率或者提供其他不正当优惠条件，以吸引其他地区的经济资源和税源流入，从而破坏正常的经济秩序和财政秩序的现象。从性质上看，不正当税收竞争明显违背税法和税收政策的规定，是一种通过滥用课税权而得以实施的损人利已的有害的财政行为。按照西方财政联邦主义理论和政府行为理论，正当的税收竞争可以导致一种分权性税收安排：地方政府拥有一定的课税权以及相配套的多元化的地方税收制度。在此前提下，辖区间正常有序的正当税收竞争导致的辖区间实际税率的适当差异和公共服务质量、结构的差异。细言之，具有以下一系列积极效应：1、适当的税收竞争可以使纳税人负担最小化。按照公共选择理论，政府同样是市场中的“经济人”，各辖区的地方政府也是自利型主体，政府行为的最终表现是财政收入的最大化。[2]追求较大规模的财政支出，高税率往往是政府膨胀的信号，而政府间税收竞争可以抑制辖区政府提高税率的冲动，各地方政府不得不考虑到追求高税收收入可【基金项目】中共安徽省委党校2008年校级课题。【作者简介】梅林，中共安徽省委党校理论研究所助教，法学硕士。--53能导致税源流失，从而减低并维持一个较低的税率，从而减小税收的经济扭曲。2、在存在政府间税收竞争的情况下，政府取得收入的能力受到很大限制，这将迫使政府增强决策的科学性，提高财政支出效率，导致“政府剩余”趋近于零。这里所谓政府剩余，是指政府能够提供的公共产品的数量和质量与其愿意并且实际提供的公共产品的数量和质量之间的缺口所产生的政府保留。3、对采取税收竞争措施的地区来说，会在一定时期内吸引更多的投资进入本辖区，从而促进本地经济的发展，尤其是对缺乏资源、土地、人才、技术、公共设施等优势的地区来说，低税率在一定程度上能够抵消其他辖区的比较优势，对欠发达地区吸引外资，促进区域经济的协调发展将起到积极作用。相反，各辖区政府的不正当税收竞争行为，将导致辖区间实际有效税率水平的巨大差异，并打乱整个国家正常的财政秩序，会带来严重后果：1、扰乱市场配制经济资源的作用，造成效率损失，同时干扰国家正常的财政秩序。不正当税收竞争会使各地区间实际有效税率混乱并且相差甚远，导致经济资源基于非市场的税收力量从实际有效税率高的地区流向实际有效税率低的地区，而不是那些最能够发挥经济效益的地区，从而造成潜在的效率损失，这制约了“市场之手”正常的资源配制作用。不仅会对我国的市场化改革带来巨大的冲击，同时也不利于国家正常的财政秩序。2、不正当税收竞争具有明显的收入分配效应，会加大地区贫富差距。不正当税收竞争引致的税基流动具有明显的地区间收入分配效应：税基流入的辖区税源和税收收入增加；税基流出的辖区税源和税收收入减少，而对贫穷地区而言，本来就缺乏财政收入，可以用于竞争的财政资源更少，在税收竞争中不免处于不利地位，这对贫穷地区的经济发展十分不利。3、不正当税收竞争也会造成新的社会不公平。地方政府承担着提供公共产品和服务的功能，而不正当税收竞争使政府不得不将财政收入用于吸引投资者，使大企业、巨额财产拥有者受益，而普通劳动者则成为受害者。二、我国地方政府间税收不正当