我国突发性重大自然灾害救助机制探析_以汶川地震抗震救灾为例.docx

我国突发性重大自然灾害救助机制探析—以汶川地震抗震救灾为例徐丽姗胡子祥（西南交通大学人文社会科学学院，四川成都610031）摘要：建国后，我国已建立了较为完善的突发性重大自然灾害救助制度。该制度在汶川地震抗震救灾中发挥了积极作用。此次抗震救灾的救助机制和经验可以归纳为：地震灾情信息的及时发布、抗震救灾人员的有效组织、抗震救灾资金的专项管理、抗震救灾物资的迅速调集等。基于此，政府部门尚可从规制建设、信息发布、资金监管、救助培训、物资储备等几个方面着手，进一步完善我国突发性重大自然灾害的救助机制。关键词：自然灾害；应急救助机制；汶川地震中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1009-8666（2009）08-0080-04突发性重大自然灾害是人类社会面临的共同挑战，尤其是在“5·12”特大汶川地震发生之后，自然灾害救助机制成为学者关注研究的焦点问题之一。许多学者主要是从国家突发性事件的财政、物流和保险等应急机制方面着手研究，鲜有针对救助机制的深入探究。本文试图以汶川地震抗震救灾为例，对我国突发性重大自然灾害应急救助机制做初步的探讨，以抛砖引玉。一、我国突发性重大自然灾害救助制度的历史考察我国是一个自然灾害频发的国家。我国的救灾思想和救灾措施发轫很早，经代代相承，内容丰富，源远流长。综合社会形态，管理机构，法律范围等因素考虑，中国救灾制度的演进可大致分为三个阶段，即从封建国家出现至清末的中国古代救灾制度，中华民国时期的中国近代救灾制度和中华人民共和国成立以来的中国当代救灾制度。[1]总之，学者对灾害的相关领域的研究已经蓬勃开展起来，并取得了大量成果。通过不断的实证研究，我国自古以来已经建立起了较为系统的突发性重大自然灾害救助管理模式，主要包括：（一）我国古代自然灾害救助模式中国古代救灾制度的突出特点是以封建君主为中心。秦汉时期，遇到大的灾害，君主往往以“问策”的形式公开征询救灾对策。[1]据史料记载，各个历史时期的统治者大都重视救荒工作，其采取的主要措施有：兴修水利和仓储两项。如秦国蜀郡守李冰所修都江堰，使水旱交织的成都平原成为“水旱从人，不知饥馑”人心向往的“天府”。[2]经过历代先贤的阐发和救灾实践，我国古代的救灾思想和救灾措施渐趋丰富完善，形成了赈济（包括赈谷、赈银、工赈）、调粟（包括移粟救民、救民移粟、平粜）、养恤、除害、安辑、薄征、仓储、放贷、节约等措施为主体的救灾制度。[1]收稿日期：2008-05-12基金项目：四川省哲学社会科学研究“十一五”规划项目：重大突发性自然灾害应急中高校社会服务职能实证研究（项目编号：SC08Z01），主持人：胡子祥。作者简介：徐丽姗（1986-），女，四川仁寿人，西南交通大学人文社会科学学院硕士研究生。80由于当时生产力低下，人类对自然界的认识不够科学，一直没有设立专门的救灾机构负责，救灾策略大都是权宜之计，不可能从根本上消除灾害。但是，我国古代的救灾思想与实践为我国后来的救灾制度的不断发展奠定了坚实的基础。（二）中华民国时期的自然灾害救助模式中华民国时期（1911-1949）初步建立了中国近代救灾制度，设立了救灾专门机构，并颁布了一些救灾法规。1912年中央政府设内务部，省设民政厅，掌管赈恤、救济、慈善及卫生等事宜。1921年，北洋军阀政府先后颁布了《全国防灾委员会章程》，《赈务处暂行条例》等。[1]1930年国民政府颁布《救灾准备金法》，规定救灾准备金分中央和省区两级构建。关于救灾准备金的使用，规定“遇有非常灾害，为市县所不能救恤时，由省救灾准备金补助之，不足再以中央救灾准备金补助之，但救灾准备金使用数额不得超过现存额的二分之一”。[3]救灾准备金的建立是民国救灾制度化建设的重要成果。这些救灾条例和章程在当时起到了一定的积极作用，为我国开展救灾运动提供了指导性的意见，但是近现代的中国战乱频繁，社会动荡，政府无暇顾及民生问题，没有建立起一些完善的救灾法律和相关的条例。（三）新中国成立以来的中国当代自然灾害救助模式新中国成立以来，我国确立了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的有中国特色的救灾工作方针，形成了以“政府统一领导，部门分工负责，上下分级管理”的救灾工作管理体制为核心的中国当代救灾制度。[1]纵观建国以来的救灾工作方针，在不同时期，救灾工作方针的提法虽然会有所不同，但其基本精神是一致的，其核心是搞好生产自救，即通过恢复和发展灾区生产，来克服灾害带来的困难。这一时期的救灾工作方针的基本内涵主要有：救济有限，生产无穷；勤俭节约；充分发挥集体组织和群众的积极性；对灾区群众和集体无力解决的困难，政府给予必要的帮助。我国自1980年开始接受国际救灾援助。1980年10月，外经部，民政部，外交部向国务院写了《关于接受联合国救灾署援助的请示》，1987年