扶贫瞄准方法与反思的国际研究成果.docx

扶贫瞄准方法与反思的国际研究成果罗江月唐丽霞［摘 要］ 扶贫瞄准是发展干预理论和实践中的一个重要组分，提高扶贫瞄准精度常被当作提高扶贫效率的一种途径。近年来，全球经济增长和扶贫速度趋缓，使得国际社会对扶贫瞄准的讨论升温。文章 回顾了这一议题最初兴起的历史背景，总结了四种针对贫困个体的扶贫瞄准方法，并梳理了国外学者从 技术、政治经济和社会文化层面对扶贫瞄准展开的反思。总之，扶贫瞄准不是一个简单的技术问题，不 能仅由瞄准精度指标来衡量，瞄准精度与扶贫效率的关系需要根据具体的情境来探究。［关键词］ 扶贫瞄准; 社会福利; 污名DOI:10.13240/j.cnki.caujsse003资源投入和瞄准效率是影响扶贫效果的两大因素［1］。2008 年全球性的金融危机爆发以后，由 于经济不景气，许多国家减少了用于扶贫和国际援助的资金规模，使得瞄准效率的重要性凸显出 来; 即便在中国这类少有的持续增加减贫投入的国家，减贫速度的放慢也引起了国家和国际层面的 重视。世界银行行长金永吉呼吁采取必要的行动来“扭转减贫速率放缓的弧线”。因此，提高扶贫 政策或项目的瞄准效率得到越来越多的关注。实际上，在 20 世纪末，该问题就曾引起广泛的争论， 许多国家在改进扶贫瞄准方面也积累了一些经验和教训。一、扶贫瞄准讨论的兴起在国际上，对扶贫 / 援助资源瞄准问题的讨论主要集中于 20 世纪 70 年代( 发达国家) 和 90 年代( 东欧和发展中国家) ，其背景是发达国家财政吃紧与新自由主义扩张引起的福利观的变化。在 “二战”以后，大部分欧洲国家与其他地区的社会主义国家都建立起了普惠式的福利体系。这种体 系的基础假设 是: 社 会 而非个人才是贫困的主因，享受全面的福利保障是全体公民的基本权 利［2 － 3］。然而，1979 年的石油危机，社会经济的转型以及 20 世纪 70 年代以来新自由主义思潮在全 球范围内的备受推崇，使得国家、市场与社会的关系得到重新认识; 另外，某些国家实施的福利政策 本质是一种“层级化的普惠”( stratified universalism) ，因更多地惠及城市居民和“工人贵族”而遭到 大量批评，从而削弱了普惠式福利体系的理论根基和物质支持［4］。在随后的 80—90 年代，部分社 会主义国家在经过经济改革或转型以后，也弱化了国家统揽式的福利制度，与之相对的是“工作福 利制度”( workfare) 的普及。此时，亟需解释的问题是: 应该参照什么样的依据给哪些人以何种类型、何种程度的社会保护。 人们从经济、政治、文化等角度论述了非普惠式福利政策的重要性，认为有选择性地实施社会政策 可以在减少财政负担的同时保护市场竞争。在这样的背景下，社会政策瞄准的重要性也就不言而 喻了。政策瞄准指的是针对潜在受益者开展的鉴别工作［5］。如果社会政策能最大程度地使目标群［收稿日期］ 2014-04-17［作者简介］ 罗江月，中国西部边疆安全与发展协同创新中心，四川大学公共管理学院，邮编: 610064; 唐丽霞，中国农业大学人文与发展学院副教授，邮编: 100193。第 4 期罗江月等: 扶贫瞄准方法与反思的国际研究成果·11·体受益，那么就说明政策的瞄准精度高。反之，如果符合条件的目标群体没有全部受益( I 类错误，弃真型误差) ，或者不符合条件的人享受到了社会政策( II 类错误，存伪型误差) ，那么社会政策的 瞄准精度就会降低。弃真型误差主要是由于资源不足导致的，以阿根廷的就业促进项目( Trabajar) 为例，尽管该项目的资源渗漏情况极少，80% 的资源都分配给了最贫困的 1 /5 的人口，但由于预算较少，它仅仅覆 盖了 7. 5% 的失业人口［6］。其次，行政预算较低、贫困指标选取不当也有可能是造成这种误差的原因［7］。Grosh 认为，弃真型误差不见得是一件坏事，即便在贫困率很高的地方，将资源适当地集中 分配，一方面可以减小财政支出，另一方面还可以将有限的资源优先给予最穷困的人，使边际效益 最大化［7］。存伪型误差则与精英捕获等因素有关。在存伪型误差发生时，由于贫困群体理应获得 的资源遭到挤占，弃真型误差也会随之伴生。有研究发现，由于瞄准失效，某些专门用于扶助穷人的政策反而加剧了不平等，还不如直接把资源均分给每个人［8］。因此，选取合适的瞄准方法、强化扶贫瞄准的准确性将直接关系到扶贫项 目或政策的成功与否。二、扶贫瞄准的主要方法分类在进行扶贫瞄准之前，首先要清楚以下几个问题: ( 1) 什么是贫困; ( 2) 贫困与哪些特征紧密相连，哪些特征更为重要; ( 3) 如何使这些特征显性化。根据对这些问题的回应不同，扶贫瞄准的类 型主要可以分为以下四类。(一)个体需求评估法个体需求评估法( individu