论公用事业特许经营中的政府责任.docx

2010年第9期山东社会科学No．9总第181期SHANDONGSOCIALSCIENCESGeneralNo．181论公用事业特许经营中的政府责任邓敏贞(广东金融学院法律系，广东广州510275)[摘要]在相当长的时期内，我国对公用事业实行国家垄断经营。20世纪80年代末。我国沿海地区以特许经营方式引进外商投资并经营公用事业，并在2000年后在全国铺开。公用事业特许经营并非意味政府责任的终结，只是从传统的自我履行责任转变为保障责任与补充责任，并在特殊情况下承担接管、损害赔偿等责任。[关键词】公用事业；特许经营；保障责任；补充责任[中图分类号]D912．1[文献标识码]A[文章编号]1003---4145[2010]09卸138—04目前为大多数学者所认同的公用事业是“网络设施”行业，即那些通过固定网络设施提供产品或服务的 行业，如供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等。近几年，出现了一些公用事业特许经营失败案例，究其原因主要是政府过于重视特许经营的招商引资功能而忽视自己应尽的责任，未能防范特许经营的缺失并强化自身建设。公用事业特许经营并非政府责任的免除，而是履责方式的改变。一、政府直接经营公用事业的理论发微 (一)公用事业的基本特性公用事业有如下特性：第一是民生必需性。公用事业“所提供之服务与商品，便利大众生活，甚至为大 众日常生活所需之事业”。根据公众在公共产品链中的位置，可将公用事业分为两类：一是公众作为终端使用者的供水、供气、供热、公共交通等行业；一是公众处于始端位置、政府作为终端处理者的行业，主要包括污水与垃圾处理。公众对这两类行业的需求与态度有别。当公众处于终端使用者位置时，因直接享用公共服务，对该类产品的需求较高，态度较积极，如政府对此供给不足或效率与质量较差，容易面临较大的社会压力；而对于公众处于始端位置的公用事业，由于不直接享受公共产品，公众的需求、参与热情和积极性相对较低，并直接影响这类事业的市场发育。第二是自然垄断性。公用事业具有自然垄断性质。自然垄断的重要特征是“规模经济”与“范围经济”。“规模经济”是指厂商的平均生产成本随着产量的增加而降低。“范围经济”是指某些产品由厂商集中生产的成本要比分别生产的成本要低。公用事业依赖网络型设施，这些设施一旦投入，便形成固定成本，产生边际效应，“随着服务网络的发展，提供服务的平均成本有降低的趋势，服务的有效性有增加的趋势”，①从而排斥新的市场进入者，逐渐形成市场的独占。第三是资本专用性与沉 淀性。公用事业提供服务的设施具有社会专用资本特征，其所提供的产品或服务不成为直接的消费品，却是 直接影响社会商品生产的基本必需品。此外，公用事业所依赖的设施还具有资金密集、耐久性和资本沉淀性。即公用事业设施的投入成本很大，但一旦投入，可以长久使用，而且～旦建立，很难改变其用途。第四是外部性。公用事业产品的生产会产生外部性。诸如自来水、电力、煤气等公用事业若生产过程不当，或者采 取的生产技术落后，会对环境以及居民健康带来不利影响，产生负外部性。而污水处理、垃圾处理等行业则 具有较大的正外部性。因污水、垃圾得到及时有效处理会给当地居民带来健康的生活环境，提高当地环境与 经济价值。负外部性容易损害公共利益，而正外部性易招致该产品供给不足。收稿日期：2010—0r7—29 作者简介：邓敏贞，广东金融学院法律系讲师，中山大学法学理论博士生，研究方向为经济法。基金项目：本文是作者获中华发展基金资助前往台湾地区高雄大学研习期间完成的。①世界银行：(1999—2000年世界银行发展报告，中国财政经济出版社2000年版，第2l页。138万方数据(二)福利国思想与给付行政理念 早期自由主义法治国家对于社会个体的权益奉行消极保护原则，没有法律授权，国家不能任意干涉社会经济主体的自主经营活动，故国家被视为“守夜人”。20世纪初，福利国思想兴起，强调国家不能只做“守夜 人”，而要成为“夜警”，担当正义的使者，积极介入人民生活，保护弱势群体，促进经济社会发展。在这种背景下，基于公用事业的特征，公用事业服务的提供自然地成为国家的责任。正如20世纪初法国公法学家莱昂·狄骥指出的：“公用事业是统治者因其地位而肩负的义务。”给付行政理论的提出，进一步为政府提供公用事业服务提供了理论支撑。给付行政概念最早由德国学 者(Ernst Forathoff)于1938年提出，“作为给付主体的行政”是指行政机关对人民不只为传统上的干涉其自由权利行为，同时，亦有可能经由金钱或服务，提供人民生存所必须的照顾。所谓生存照顾，指提供一般市民日常生活所不可欠缺的生活上的财货或服务。①由于公用事业具有民生性、自然垄断性以及资产专用性等特点，加上福利国家思想与给付行政的理念， 很多国家以国有方式经营公用事业，并通过对公用事业的领导任命、治理