论公用事业基本服务权.docx

·专题研讨·论公用事业基本服务权骆梅英+[内容摘要]公用事业基本服务权是一项人权意义上的权利。它要求公民有权获得合理、非歧视、可负担的公用事业服务，且负担能力有缺陷的公民能够获得最低程度的供应保障。作为一类经济社会权利，它具有政策性特征，在实现机制上受到国家可利用资源的限制。在公用事业后民营化改革时期，这一权利的提出，为国家公法义务的履行和政府规制体制的设计提供了正当性基础。【关键词】公用事业基本服务权给付行政人权政府规制一、引言私人与公用事业产品的供应之间的关系，从经济的、功利的视角出发，就是市场中的消费者与供应商之间的关系。正如许多研究所表明的，尤其在经济学的研究中，提高市场的竞争和效率，成为整个制度设计所关注的重点o[1]然而，本文所要提供的是看待两者关系的完全不同的视角，即在公用事业服务的提供上，公民享有特定的权利，这些权利的存在意味着公民有权获得合理的、基本的公用事业服务，至少有权获得最低程度的供应保障。这是一项与其经济地位无关的权利，无论其能否负担得起这样的服务，也无论其是否愿意接受这样的服务。存在于国际人权法文本和西方国家制度实践中的这项权利，本文称之为公用事业基本服务权(UtilityRight)，(2]它是指公民在获得生活必需品性质的公用事业产品和服务方面·骆梅英，浙江工商大学法学院副教授，法学博士。本文系2010年国家社科基金项目“公用事业监管的行政法研究”(项目号10CFX019)的阶段性研究成果，亦受2011年国家社科基金重点项目“社会体制改革和社会管理创新——社会管理创新的法治化路径及其实现机制”(项目号11AZD020)的资助。[1]详见c．D．Foster，Privatization，PublicOwnershipandtheRegulationofNaturalMonopoly，BlaekwellPublishers，1992．[2]在西方法学文献中，经常使用“utilityright”一词，作为公民在公用事业领域所享有的与获得服务相关的一类权利的总称，包括与能源行业相关的基本能源供应权、与供水行业相关的用水权、与电信行业相关的通信权等等。参见CosmoGraham，HumanRigh￡sandthePrivatisationofPublicUtilitiesandEssentialSen,ice，inKoendeFeyterandFelipoGtmezI∞(eds．)，PrivatisationandHuman彤glIts：intheAgeofGlobalisation，Intersentia，2005，P．33．13万方数据华东政法大学学报2014年第1期(总第92期)的权利，主要包括水、电、气、暖四类核心服务。这里的权利到底是什么呢?首先，需要承认，在公用事业领域，私人作为消费者，在市场语境中，与其供应商之间存在着一个合同上的权利义务关系，例如不受欺诈的权利，要求供应商适当履行合同的权利等等。但本文所要讨论的不仅仅是“只要我付费，我就能获得水、电、暖、气的供应”意义上的权利，不是一种基于供应合同而成立的权利，而是在于“无论我是否有钱，我都能获得合理的、非歧视的、负担得起的或至少是满足生存之必需的公用事业服务”意义上的权利。换句话说，这是人享有相当的生活水准权的必然内容。前者是私法上的权利，后者则是人权意义上的权利，对应的是公法上的国家责任和第三方义务。讨论人权意义上的权利问题，又意味着什么呢?首先它是一个全新的视角，从公法上来建构政府监管机构、公用事业企业与私人消费者三方的权利义务关系；其次，它意味着行业监管的正当性基础，公用事业的监管政策目标如何设定、利益代表模型如何建构，一个权利为基础的进路则是建规立制的起点；最后，它是实现公共服务均等化的法学表达，能够提供一套可行的标准，用以评判实现公共服务均等化的相应立法、政策和保障机制的优劣。本文旨在从人权的视角阐述基本公用事业服务权的内涵，从而将之引入我国的监管理论框架。本文将从以下四个方面展开阐述：首先，探讨公用事业领域公民权利议题的时代背景；其次，是公用事业服务权作为一类经济社会性权利在人权理论上的证成；再次，从国际人权法以及国内宪法的文本中寻找这一类权利的规范根据，并据此阐述权利的具体内容和实现机制；最后，将探讨权利的未来发展方向。二、权利议题的由来1998年，CosmoGraham教授在英国《公用事业法律评论》(UtilityLawReview)杂志上发表了《人权与公用事业》一文，第一次提出了公用事业规制领域的人权话题，(3]该文立即引起了评论界的注意o[4]其时，以英国为首的私有化改革国家正进人改革后十年成效的全面评估阶段。私有化尽管使产业效率得到了极大提升，但也引发了分配不公问题。最典型的是涨价引起的供应中断率的上升o[5]因此，如