论地方政府对地方企业的财政补贴问题.docx

论地方政府对地方企业的财政补贴问题顾 善 慕(北京大学 政府管理学院 ,北京 [摘 要 ]中国的政府分权改革使得地方政府有了更多的自主权 ,在运用自主权的过程中 ,地方政府为了发展本地的经济 ,实施各种各样的财政政策 。其中 ,最为引人注目的就是地方政府对 当地企业的财政补贴政策 ,在中国各地普遍存在 。这种财政政策对于地方经济的发展和社会利益 有利有弊 ,关键在于怎样运用财政的贴补 。[关键词 ]地方政府 ;财政补贴 ;中央政府[中图分类号 ] F811. 2 [文献标志码 ]A [文章编号 ] 1000 - 8284 ( 2006 ) 11 - 0120 - 0420 世纪 70 年代末以来 ,中国开始逐步实行政府分权改革 。国家的权力进行重新分配 ,中央政府开始将一部分权力向地方政府转移 。地方政府不仅仅局限于对效益较差公司进行政策扶持 ,同时为了创 建地方的品牌也大力的扶持经济效益较好的地方企业 ,并且这种扶持往往以财政补贴的方式实现 ,甚至 超越权限 ,强制迫使税收 、银行等部门减税免息 ,组织地方性资产重组 ,以达到扶植地方企业的目的 。对 于政府的补贴利大于弊 ,还是弊大于利说法众多 ,角度也各不相同 ,本文从制度经济学和政治学的角度 来分析中国地方政府对于本地企业的财政补贴问题 。一 、关于财政补贴的基础问题财政补贴是政府财政支出的一个重要方面 ,是政府根据一定时期的政治 、经济的方针和政策 ,按照特定目的 ,对制定事项由财政安排专项资金进行的一种补贴 ,是直接或间接向微观经济活动主体 (企业 或个人 )提供的一种无偿的转移 ,属于转移支付范畴 ① 。在政府和微观经济主体有清晰的财产界限的前 提下 ,政府认为出于某些目的 ,有必要或者需要干预微观经济主体追求经济利益的活动 ,才会产生补贴 行为 。补贴的实施使得一部分纳税人的钱转移到另一部分人手中 ,导致利益的再分配 。补贴是政府干 预经济的一种手段 ,调节经济是它的职能 。对于补贴我们不能从好坏的角度来评价 ,它在不同的情况下 起到的作用不同 。从世界各国情况来看 ,补贴是一种普遍的经济现象 ,在市场经济相当成熟的国家中 , 政府也离不开补贴这种手段 。从经济学的角度 (如下图所示 ) ,笼统地讲 ,相对于地方政府增加供给公共产品而言 ,地方政府对于 企业的补贴对于个体效用是更有优势的 。如图 , S点的为补贴 ②后的效用最优点 , T点为增加公共产品 后的效用最优点 ,很明显 , S的效用大于 T。但是 ,这并不意味着政府施以财政补贴是最优的 ,政府要考 虑的社会的利益最大化 ,而不仅仅是个体 。二 、地方政府对地方企业财政补贴的现状(一 ) 政策法规中国的法律对于地方政府财政支出除了不能担保和税收减免之外 ,没有明确的限制 。《担保法 》规 定国家机关不得为保证人 ,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外 ,地①定义引自陈冬华 ,“地方政府 、公司治理与补贴收入 ”②这里分析的补贴是现金补贴 。[收稿日期 ] 2006 - 08 - 10[作者简介 ]顾善慕 ( 1984 - ) ,女 ,哈尔滨人 ,从事公共管理与行政管理研究 。·120·方政府没有为企业担保的权利 。所以 ,严格地说地方政府没有税收立法的权力 ,更没有减免税收的权力 ,但同时《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 》规定 : 省 、自治区 、直辖市的人民代表 大会以及省 、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会有制定地方性 税收法规的权力 。由于我国在税收立法上坚持“统一税法 ”的原则 ,因此地方权力机关制定税法不是无 限制的 ,而是要严格按照税收法律的授权行事 。在地方政府的其他财政支出方面 ,《预算法 》保证了地 方预算的自主权 ,但仅仅泛泛地讨论了中央政府和地方政府间支出的划分 ,缺乏不同级别政府之间支出 责任的正式划分 。比如 ,国务院在关于实施分税制的补充法规中 ,包含一段有关地方政府主要支出责任 的内容 :“地方预算主要负责地方党政机关的运营费用 ,地方经济发展的需求 ,武装警察和民兵的部分 运营费用 ,地方融资的资本投资 ,地方企业技术革新和开发新产品试制费 、农业支持费 、城市维护和建设 费和地方文化 、教育和医疗卫生 、价格补贴和其他支出有关开支 。”也就是说 ,中国地方政府对于地方财 政补贴除了担保和减税之外 ,没有其他的限制 。(二 )补贴形式地方政府对竞争性企业 。补贴的形态比较复杂 ,不同级别的政府的补贴有很大差别 。从补贴资金 支出形态上来看 ,地方政府对竞争性企业的补贴主要为实物补贴 、现金补贴 、税收支出和财政贴息 。①实物补贴 :地方政府以低于真实价格或免费向企业