进一步提升税务稽查效能的思考.docx

进一步提升税务稽查效能的思考□汤志水内容提要：税务稽查是现代税收征管体系的重要组成部分，新《税收征管法》及其实施细则明确了税务稽查部门的法律地位和职能作用。随着中国税收信息化进程的加快，税务稽查在新税收征管体系中的重要地位和作用将更加凸现。本文分析了影响税务稽查效能发挥的四个因素，对如何与时俱进、更新观念、进一步强化稽查和提升稽查效能做了分析和思考。关键词：税务稽查效能一、影响当前税务稽查效能发挥的四个因素自1997年“重点稽查”被纳入税收征管体系并作为征管改革推广模式以来，税务稽查工作取得的成绩是有目共睹的。日常稽查、专项稽查、专案稽查齐头并举，一大批大案要案的查处，大力规范了税收征管秩序，严厉打击了涉税犯罪。稽查部门管理机制不断完善，稽查队伍不断壮大，稽查人员素质不断提高，稽查已成为税收征管中一个不可或缺的重要环节。然而，由于税务稽查自身的不足，更因为中国税收信息化建设速度突飞猛进，税务稽查工作不断面临新的挑战和困境，种种主客观因素影响到当前税务稽查效能的进一步发挥。（一）观念与认识上的偏差1．稽查定位左右摇摆。“重点稽查”是1997年确立的税收征管模式内容之一。但在征管改革起步之初，一些地方片面地认为“重点稽查”就是提高稽查机构级别，增加稽查人员，改善稽查手段，而忽略了“重点稽查”实现的基础是纳税人如实申报和征管资料的系统化，因而忽视了稽查与征收、管理的协调、制约关系，导致管理相对弱化，漏征漏管户增多。这种情况出现后，有些地方又矫枉过正，一味重视征收管理而对稽查“重中之重”的地位和作用产生怀疑，稽查工作力度不够，使税务稽查的打击、威慑力降低，影响和制约了税务稽查效能的发挥。2．人为肢解稽查职能。在管理手段、监督措施尚不健全的情况下，稽查执法行为存在一定程度的随意性，需要进一步加以规范和制约。但是，有些部门领导错误认为稽查职权过大、需要加以干预，于是人为分解稽查职能，有的将稽查选案职能分解到征管部门，有的将审理职能分解到税政部门，有的将税务行政处罚权分解到征管或法制部门，使税务稽查的整体效能难以发挥。3．以收入论英雄。尽管近年来“依法治税”的意识在不断增强，但长期以来形成的“以收入论英雄”的观念影响还在一定程度上存在，表现在稽查工作中就是片面强272003年第4期总第215期《税务研究》调以查补收入来评价稽查工作水平。后果是造成稽查工作围绕查补收入转，对大户、效益好的户反复查，对容易出现偷逃税的挂牌公司、商贸企业和规模小、效益差的企业却查得少；该查深查透的问题未查深查透，该重点打击的又惩处不力，偏离了税务稽查工作的方向和目标。（二）职责界定不清1．稽查与征管部门职责不清。按现行规定，日常稽核、纳税评估均由征管部门负责。在实际工作中，征管部门对纳税人纳税申报情况和相关资料进行稽核（分一级、二级）和纳税评估后，筛选出检查对象，然后派人实地稽核，其工作程序、方法与稽查程序雷同。在失踪户的认定问题上，按现行规定由稽查部门负责，这与稽查职能不符，因为失踪户的认定在于找而不在于查。稽查与征管部门职责混淆，既容易造成多头检查，又浪费了人力资源。2．稽查与相关职能部门职责不清。现行的征管模式既有按征管功能设置的机构，又有按税种设置的机构，职能交叉难以避免。涉外税收部门和进出口税收部门既是税收政策管理部门，又承担对所管企业监督检查的任务。尽管国家税务总局制定了《税收检查计划制度》，但各地自行开展的涉外审计、进出口税收检查等仍然存在，税收检查归口管理没有完全落实到位。3．稽查局内部工作不协调。主要表现在：有的地方稽查局内设的检查科（股）较少，不能适应工作需要；有的地方机械地实行了稽查“四个环节”的分离，但人员分布不合理，直接从事检查的人偏少；有的地方不分检查的形式特征，将举报、协查案件与日常的税收检查采取“一锅煮”的办法，都由一个检查科（股）负责，影响了举报、协查案件的及时查处。在上下级稽查局之间，由于稽查职能的实现需要一个高效协调、反应快速、指挥有力的组织体系，必然要求上级稽查局对下级稽查局有相应的管理权。目前，尽管对省、市、县三级稽查局的职责作了总体上的界定，但上级稽查局对下级稽查局的管理职能，包括管理的内容、方式、权限仍未明确。（三）执法措施不到位1．检查手段落后。在检查选案上，多数地方仍依靠人工选案，即使利用计算机选案，由于征、管、查信息不能完全共享，导致选案针对性、准确性较差。在检查实施上，税收问题的发现、判断和定性，主要依赖检查人员个人素质和经验，缺少程序化、标准化的信息支撑。在信息收集上，只能通过函调或派人外调的方式，取得被查企业相关单位的信息，不仅容易延误检查时机，而且函调或外调信息的质量也难以保证。特别是查处“账外经营”企业，基本上是举报人提供了较为明确、可靠的线索，并进行突击检查或与公安部门联合检查，才能及时取得有关证据，