农民工的管理与服务机制探析以“中国农民工反贫困项目”为例.pdf

农民工的管理与服务机制探析① —— 以 “中国农民工反贫困项目”为例 占少华 内容摘要：本文分析指出目前在农民工管理与服务机制上存在的五个挑战。 针对这五个挑战，文章从项目实践出发，探讨了针对农民工管理与服务的机制创 新问题，提出“输出－输入地”的网络建设、建立农民工社区、多部门合作以及 后发地区的非农化就业策略等方面的设想。 国家统计局抽样调查显示，2003 年我国有1.14 亿农村劳动力外出务工②，约占中国总人 口的 10% ，农村总劳动力的四分之一。如此规模的流动人口，在中国历史上是没有过的， 它对目前社会经济生活的方方面面，都产生着重大的影响，以致出现一点小波折(如2004 年 东南沿海发生的“民工荒”) ，就会引起政策界与理论界神经的高度紧张。在这种背景下， ③ 如何对这部分人口更好地管理与服务 ，成为研究与政策亟需解决的问题。本文将根据联合 ④ 国教科文组织与中国社科院 在全国8 个项目点3 年（2002 －04 年）的实践经验，归纳总结 出一些相关的经验模式，以引发更多的讨论与批评。 一、政策背景与目前的问题 自从1984 年户籍制度开始松动以来，农村外出务工人员数量逐渐增多，除个别年份出 ⑤ 现一些小波动外 ，这种增长的总趋势是不变的。与此相关，国家对农村人口外出务工的政 策，也经历过一个由不认可到认可、由限制到放开、由放任自流到积极跟踪管理服务的过程。 有的学者将这个过程概括为允许流动（1984－1988 年）、限制盲目流动（1989－1991 年）、 ⑥ 规范流动（1992－2000 年）与公平流动（2000 年以后）四个阶段 。 实际上，自2003 年1 月15 日国务院办公厅1 号文件颁发以来，国家的政策还出现了另 ①本文的撰写得益于与中国社科院社会学所项目组成员及地方项目点工作人员的讨论，在此 致谢。另外，本文不代表项目组的观点，所有错漏、不当之处均由作者负责。本文的大部分 内容已在《青年研究》2005 年第5 期发表。 ② /newscenter/2004-05/16/content_1472033.htm ③ 本文没有特别区分管理与服务，因为虽然它们差别明显，但是也有很强的联系，而且在某 种意义上，管理也是服务，服务也是管理。概括地说，本文中对农民工的管理服务是指以某 种方式来了解农民工群体的特征及需求，并据此而采取的规范、帮助及满足其需求的行为。 ④ 中国社科院内具体的合作伙伴为“社会学研究所”与“国际合作局”。8 个项目点分别是 辽宁大连、内蒙赤峰、北京、河北琢鹿县、上海、四川成都、云南昆明和云南迪庆。 ⑤ 这些波动主要包括：1989－1991 年三年治理整顿时期，关、停、并、转了部分企业，使 得企业用工岗位及个体工商户减少；1997 年东南亚金融危机对中国沿海经济的冲击而带来 的用工岗位的减少（陆学艺，2001 ）。另外也有研究人员认为东南亚危机并没有使农民工数 量减少（赵树凯，1999）。 ⑥ 参见白南生、宋洪远等著，《回乡还是进城》，163-172 页 1 外一个积极的变化，那就是除了强调农民工的权益保护（例如拖欠工资、取消不合理收费、 改造原来的收容遣送制度等）之外，还加强了对农民工的服务，包括农民工子女的入学问题、 ⑦ 为农民工建立社会保险、开展对农民工的培训等 。这与2002 年提出的“公平对待、合理引 导、完善管理、搞好服务”的十六字方针是一致的。 在这十六字方针中，“完善管理、搞好服务”虽然非常必要而且已经开始，但是还远远 没有完成，而且在实践中阻力很大，成本很高。显然，由于涉及到如此众多的人口，涉及到 城乡分割、条块分割的现行管理体制，这已不是一个简单的国家政策落实过程，而是一个政 府相关管理运行机制再造的问题，简单地说，是一个制度