环境行政指导与环保产业发展研究.pdf

环境行政指导与环保产业发展 赵旭东(国家环境保护总局武汉大学环境法研究所) 在我国社会主义市场经济不断推进、环境保护事业蓬勃发展的新形势下，环境保护市场 化的呼声日渐高涨。环保产业作为国民经济结构中以防治环境污染和破坏，改善生态环境为 目的的新兴产业，其发展对我国环境保护市场化有着关键作用，只有环保企业发展形成了足 够规模的环保产业，才能充分发挥市场机制在环境保护中的作用。但正如曲格平同志所说 “市场经济的基本机制是不能够解决环境保护问题的”。因此，就必须依靠政府干预来克服市 场在环境保护上的“失效”，以弥补市场的不足。而政府干预又有“硬性”(命令一控制)和 “软性”(行政指导)之别，在环保产业化发展初期，必须采取和使用“硬性”政府干预之行 政强制性的驱动和保护手段足无庸质疑的。此外，不具有法律拘束力的“软性”政府干预的 扶持和推动也应予以考虑和注意，环境行政指导因其特有的功能与效用，必将成为政府干预 环境保护、助成和促进环保产业发展的重要行政手段和方法。 一、环境保护市场化条件下环境行政指导的必要性 随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，在环境管理中，单纯依靠行政法律手段 即命令．控制(CAC)调控已越来越不适应现实需求，环境保护领域的“政府失效”或“政 策失效”成为社会各界广泛关注的问题。如何摒弃单纯的命令一控制所致的弊端，在市场经 济观念和意识的驱动下，环境保护市场化就自然地被认为是必然趋势：一是环境保护的市场 需求可以带动经济的发展，可以成为新的经济增长点；二是环境保护既然是一种经济活动， 在市场经济条件下，它的运作和发展应遵循市场经济规律。 实行市场经济的西方国家的实践表明，在自由竞争、追逐经济效益和最大利润的支配 下，相对人不会主动去解决自己所造成的环境问题的；从国际上看，环境管理模式大体上也 只是一种．即以政府直接控制为主，以市场手段为辅，倡导相对久的自觉行动的混合形态的 环境保护政策和环境管理体系。在该体系中，其核心就是政府以“硬性”干预之行政强制性 的驱动和保护手段来实现环境保护目标，因为“它们有惩罚的威慑，它们给人一种控制有害 行为的权力和能力的感觉”。而其中的“倡导相对人的自觉行动”的“软性”环境管理方法 和手段，如环境行政指导，尽管已在法国、德国、英国、美国、日本和奥地利等发达国家被 广泛运用，但在我国并未引起应有和足够的重视，通常表现为两种极端化做法：一是单纯依 靠行政法律手段即命令．控制调控(容易导致。政府失效”)，二是完全依赖市场机制(容易 产生“市场失灵”)，或者居两种极端之间，在“政府失效”和“市场失灵”的自省和反思 下，选择命令一控制与市场激励机制的平衡。从而使“混合形态”这一国际通行做法，在我 国因残缺“倡导”以致施行受阻、功能软化。因此，在我国环境保护市场化条件下的环境管 理领域中，采用和重视环境行政指导就极具必要性。 环境行政指导是指环境行政主体为了实现环境公益，期待相对人的一定行为(作为、不 作为)而实施的不具有法律拘束力，但可对相对人直接起作用的事实行为。环境行政指导因 408 是在政企双方一致、共同受益的基础上所采取的民主而积极管理的行政手段，符合市场经济 发展的本质要求。在这一法律关系中，环境行政主体，除了对环境质量负责的各级政府以 外，主要是代行政府履行环境保护职责的各级环境保护行政机关；环境相对人不仅仅是环保 企业，还应包括所有的污染源。 环境行政指导是行政指导在环境行政管理领域的衍化，它是环境行政主体运用非强制性 手段，获得相对人的同意或者协助，通过说服、教育、示范、劝告、建议、协商、提供经 费、知识、技术帮助等手段和方法，使相对人为或者不为某种行为，既帮助和促进相对人自 身利益或事业的发展，又维持和增进环境公益，预防危害环境公益的现象发生，从而实现一 定的环境行政目的。当然，适用环境行政指导存在前提性条件，就是：环境行政主体与相对 人必须在保证环境公益得以维护的基础上，通过平等协商和沟通以实现合作。这就要求环境 行政主体明确自身在本质上是相对人的服务者。应具有由命令者向服务者转变的态度和诚 意；相对人要由服从者向参与者转变的勇气和信心。否则，环境行政主体永远只能“期待” 相对人的作为或者不作为了。不过，这些需要人们从观念、思想意识诸方面进行服务与合 作、信任与沟通的根本性改造和变革。 二、环境行政指导在环保产业发展中的效用分析 从理论上，在环保产业发展中运用环境行政指导时，相对人对于行政指导，没有必须服 从的义务，尽管环境行政指