环境监测市场化的法律保障——兼评我国现行的环境监测制度(1)研究.pdf

环境监测市场化的法律保障 ——兼评我国现行的环境监测制度 姜津津* 环境监测制度是我国环境立法中的一项基本制度。对环境质量和污染源进行监测 是环境管理工作的重要环节，其所得数据也是环境执法的有效依据。 目前我国已颁布了一系列有关环境监测工作的专项管理条例和规章制度，以促进 环境监测逐步走向法制化、规范化和科学化。但在实际的环境管理工作中，环境 监测并没有充分发挥及时、准确提供监测数据的作用。甚至由于监测设备落后， 数据缺乏精确度，极大的影响环境管理的科学决策和环境执法的严肃性，也为某 些排污企业逃避环境污染治理责任打开了方便之门。 一、我国环境监测的体制束缚 （一）我国环境监测体制的弊端及原因 环境监测是制定环境标准的技术基础，政府和环境行政主管部门在进行区域环境 规划，整体环境质量评价以及处理环境污染事故、污染纠纷等行政执法过程中， 都会需要环境指标、环境质量等定量监测数据作为客观依据。但从目前我国环境 监测现状来看，由国家、省级、市级组成的三级环境监测网并没有完成提供完整 监测数据，收集汇总监测信息，推动监测技术进步的作用。而且，数量众多的环 境监测站成了国家和地方政府的财政负担，每年都要拨出一大笔资金维持监测站 的生存。这些也直接影响了环境监测报告制度的实施。可见，现有的环境监测体 制已经不能满足环境保护的要求，具体表现在以下几个方面： 1．环境监测机构相对过剩，造成监测能力的浪费 我国的各级环境监测站大多属国家拨款的事业单位，隶属于各级环保执法部门。 所以在机构设置上，按行政区划从国家，省级到区县甚至乡镇都设立了监测站， 每个监测站都投资配备相同的人员和基础设施，形成点多面广的局面。但事实上， 真正有环境监测能力，达到国家要求标准的并不多。大量监测站的重复设置导致 工作效率低，设备闲置老化。国家或当地政府用于环境监测的拨款主要被用来发 放监测站人员的工资，没有多余的资金来运行、维护监测设备，更不用说用于环 境监测技术改造和更新落后陈旧的监测设备。 2．监测数据难以作为制定环境政策和环境执法的依据 客观上，由于监测设备陈旧，监测人员水平有限，监测站难以保证监测数据的科 学性和精确性，不能准确反映环境质量状况和各项环境污染指标。 主观上，各级监测站与地方政府是行政隶属关系。当监测数据真实反映当地的污 染指标，影响时任政府的政绩时，就会不可避免的产生政府行政部门的行政干预 行为，伪造修改数据，破坏执法的真实性、公正性和严肃性。可见，监测机构的 行政隶属关系为政府干预环境监提供了条件。 3．政府行政垄断限制环境监测发展 政府对环境监测行业的行政性垄断使环境监测市场成为空白。有环境监测能力的 企业，尽管设备先进，监测能力强，但由于缺乏环境法律制度上的资质认可，其 数据不被政府接受，不能进入环境保护市场。事实上，环境监测完全成为环保行 696 政部门的职责，并不利于环境保护事业的发展。一方面，是环境行政部门从财力 人力上无力做好环保监测工作；另一方面，大量有能力的社会监测力量被阻隔在 行业之外。 （二）改革行政化体制，确立市场化方向 现有环境监测体制行政化是环境监测机构能力弱化，无法满足环境管理需求的根 本原因。 《全国环境监测管理条例》中明确规定“环境监测工作在各级环境保护主管部门 的统一规划，组织和协调下进行。” 从国家到地方环境保护主管部门都必须依 照此项原则实施环境污染监测制度。由此可见，立法已将环境监测规定成为一项 完全的政府行为，政府的环保部门必须承担环境监测的任务。这样无论在监测机 构的设置、运作还是管理方式上都具有行政管理体制的色彩。这从根本上说是不 适应环境监测自身发展规律和需要的。 政府对监测机构的建设和维护都依靠政府行政性的无偿拨款，限制了市场流动资 金的投入。但是有限的财政拨款，制约了环境监测仪器的更新和科技化发展。大 多数监测机构的技术设备落后，误差大，数据不准，直接影响环境管理的决策水 平和执法的公平、公正，容易挫伤企业治污的积极性，无形中为环保产业和环保 市场的发展设置了障碍。因此，行政化的环境监测体制行政化是阻碍我国环境监 测发展的根本原因。 在市场经济条件下，环境保护不再是单纯的政府行为和完全的政府责任。根据 “受益者补”原则，环境公益的享有和获得应该是有偿的。因此，对环境公共利 益的维护应逐步由政府承担转向社会分担。环境监测作为治理环境污染，改善环 境质量的重要环节也不应再是单纯的政府公益性行政行为，应是一项社会性的服 务行为，属于环境保护市场的一部分。 而且，在市场经济体制下，政府职能已经发生根