环境监管渎职的成因及对策从水污染防治的法律视角研究.pdf

环境监管渎职的成因及对策* ——从水污染防治的法律视角 姜双林 （浙江林学院 环境法研究所，浙江 临安 311300） 摘要：当今中国水污染防治的成效不彰，与某些地方政府和环保部门未依法履行或正确履行其职责，或滥 用职权相关，主要原因在于环境立法存有缺陷，监管理念出现偏差，内部监督机制未能有效启动，外部监 督乏力。因此，有必要在立法、监管理念和内、外部监督机制方面予以完善。 关键词：环境监管 渎职 监督 近来环境监管渎职案件频发，引人注目。2002年4月，山西省阳城县环保局原正副局长因环境监管失职而 首开被依法追究刑事责任的先河 。2004年２月，在川化集团有限责任公司下属企业向四川沱江持续严重 超标排污事件中，成都市青白江区环保局原副局长宋世英等３名政府官员因环境监管失职而被判刑 。2005 年5月，全国人大常委会执法检查组在 《水污染防治法》实施情况执法检查过程中，发现有的地方政府或 环保部门，在接受检查期间，不是严格履行其职责，反倒弄虚作假，应付上级的检查。如江苏宜兴、武进 交界处的漕桥河因当地政府舞弊而成了 “变色河” 。松花江水污染事件，其危害之深、影响之大，堪为近 年之最。国家环保总局局长解振华为此引咎辞职 。水污染屡治屡污，日趋严峻，原因甚多，其中与政府和 环保部门监督渎职密切相关。因此，探究政府和环保部门监管渎职的主要表现形式，分析其成因，并提出 如何才能有效地遏制这些顽疾的策略，无疑是个现实的课题。 一、环境监管渎职的主要表现形式 依照我国相关环境法律规定，各级地方政府及其环保部门依法担负着相当广泛的环境行政监管职责，但实 践中，一些地方政府及其环保部门在环境监管问题上，要么不作为，要么乱作为，形式不一而足，主要表 现在： 1．不依法履行法定职责 在建设项目的环评和审批上，环保部门往往存在着行政不作为，特别是对建设项 目的环境影响评价报告不认真审查，或者对防治污染的设施不进行审查验收即批准投入生产或使用 ；“不 少基层环保部门的领导和执法人员为了保帽子、争票子、有意无意或者被迫地偏离环境执法的指导思想， 导致对于环境违法行为，该查的不查，该罚的不罚，该管的不管，该停的不停，该关的不关，……” 有的 地方环保部门消极对待自己的法定职责，对于群众的举报不予理睬 。 2．未能正确履行职责 如：排污收费制度没有得到严格执行，“该收费则不收或少收，致使一些污染大户 有恃无恐，继续违反环保法规，无序排放。 ”有些排污单位通过地方行政长官对环保部门进行干预，以达 到少缴或不交排污费的目的，出现 “人情收费”的现象；环保部门因故常常不能及时准确地核查排污者排 污行为，从而影响了排污收费制度全面、正确的贯彻执行 。有些地方环保部门因多种原因而出现排污费差 异征收 ，损害了排污收费法律制度的严肃性，助长了腐败的滋生。 3．地方政府滥用职权 据统计，在2003年清理整顿不法排污企业中，查处的1.2万家环境违法企业，属 于国家明令淘汰落后生产能力、工艺设备的占33.5%，违反建设项目环境管理规定的占13.6%。这些企业 能够得以存在，主要是由于当地政府的默许或庇护 。有的地方政府滥用限期治理、停产治理决定权，政府 不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查 ；有的甚至直接成为水污染的帮凶 。 4．地方差异性执法问题突出 同一违法行为，各地的处罚标准大不相同。此地不许发展的企业，在彼地也 许能大力发展，在一个地方是属环保违法的行为，在另一个地方也许根本不算环保违法。在这种状况下， 造成各地的环保执法标准和尺度大相径庭，导致全局性的环保执法松懈 。“上游河南企业大肆排污，下游 湖北出现癌症村” ，颇具典型性。这种差异性执法在全国带有一定的普遍性。 二、环境监管渎职的原因 （一）环境立法方面有待完善 1．“宜粗不宜细”立法指导思想的负面影响 在环境立法中表现为法条过于简约和操作性不强。如没有对 环保机构的设置、职责与权限作出科学、合理的界定，环境保护与其他部门职能交叉或缺位的问题十分突 出。《水污染防治法》和 《水法》赋予流域水资源保护机构在河流污染治理和水环境保护工作中的职责和 权力不明，以至出现河流污染无人负责的现状 。又如，对限期治理缺乏具体的执行标准和罚则。由人民政 府作出限期治理决定的标准并不明确，也没有相应的时限规定，这为政府滥用限期治理的决定权提供了方 便。 2．“重实体、轻程序”的理念有待改进 “对程序的轻视反映到立法上，是法律条文缺乏关于程序性要件 的规定，难以解释适用。当然，这与法学研究的不充分和立法支技术的不成熟也有相当的关系，不一定都 能完全归结于程序意识的问题。但是无论如何，法律缺乏适用程序上的可