地票交易--体制内土地和产业的优化组合模式.doc

地票交易:体制内土地和产业的优化组合模式 程世勇 摘 要：工业地价是市场经济条件下价格体系的核心。地权市场发展滞后所导致的要素价格扭曲，是我国目前粗放型经济增长模式不断得以复制的主要根源。“地票交易”通过城乡建设用地实物资产的证券化，以指标交易为核心，能够从体制内优化城乡建设用地的结构失衡，实现土地和产业要素的优化组合。地票交易不仅能降低集体建设用地体制外流转的成本和制度风险，还能通过土地资产的货币化实现节省耕地的可持续发展模式。 　　关键词：地票；指标交易；城乡建设用地；货币化 　　中图分类号：F301.0　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2010)05-0005-07 　　 　　一、文献研究和土地边际效率的相关问题 　　 　　我国30年体制变迁过程中，商品市场、劳动力市场、资本市场、技术交易市场、经理人市场获得了快速发展，要素的流动和配置效率不断得到改善，我国经济总量在较短的时间内就位居世界前列。但地权市场的发展滞后也在很大程度上制约着我国经济的发展和经济发展模式的转变。虽然20世纪80年代我国的经济体制变迁从农村集体土地制度开始，但30年来改革的核心主要是围绕着如何完善农村集体土地经营性地权，一系列的体制创新始终在城乡分割这种封闭的农村系统内进行。 　　随着城市化进程的加速，城乡人口比例经历了动态的结构调整；随着工业化进程的加速，城市第二、三产业的发展成为拉动经济增长的主力，由此形成的城市土地短缺问题进一步制约着地方经济的发展。而同时，农村的宅基地、乡镇企业用地、开发区用地等建设用地由于人口的流出和产业的衰败而大量闲置。我国的农村建设用地总量是城市的4.6倍。这种城乡建设用地结构上的不平衡，客观上要求农村建设用地资源通过流转提高其配置效率和实现其经济利益。杨志荣(2009)基于DEA模型对农村建设用地利用效率进行了实证分析。测度的结果表明，我国建设用地对经济增长的贡献率显著低于劳动和资本要素。Samuel等(2004)指出，由于我国农村集体建设用地增量要显著高于城市建设用地，土地粗放利用模式将进一步拉大城乡建设用地的结构不平衡。学者们基于C-D生产函数、CES、VES和边界生产函数进一步验证了此结论。而曲福田(2004)、黄祖辉(2002)、Kai-sing Kung(2002)从制度的角度分析认为，政府管制和征地权垄断是农村建设用地闲置及建设用地粗放利用的根源。主张以放松政府管制为核心推进农村建设用地流转，消除城乡建设用地的身份差异。而龙登高(2009)、周其仁(2004)、刘守英(2008)从农村建设用地流转市场化的角度出发，认为突破城乡土地二元结构，加速培育农村建设用地流转市场，依靠市场机制，实现国有土地和集体建设用地“同地”、“同价”、“同权”是提高城乡土地要素配置效率的关键。综上分析，无论哪种方案，我国目前的土地制度的约束都是一个既定的前提，这决定了短期内在制度选择上不能与国际直接接轨。 　　 　　 　　 　　二、农村集体建设用地体制外流转的双重制度约束 　　 　　(一)国家法律制度和宏观政策的双重束缚 　　一是集体建设用地流转存在着国家法律制度的障碍。1982年《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。虽然《宪法》历经了四次修订，但城市土地国有垄断性的产权结构始终没有改变。二是作为下位法的《土地管理法》在历经了“放”和“收”后的制度倾向还不明朗。1988年第一次修订后的《土地管理法》规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。而1998年《土地管理法》的再次修订，对集体建设用地使用权流转又实行了一次严“收”。其中规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。目前《土地管理法》的第三次修订还在进行中，是“解”是“禁”，说法不一。三是虽然《物权法》对不同所有权主体的用益物权和担保物权进行了“平等”化的法律认定，但还需要部门法的充实。但鉴于目前城乡建设用地结构的不均衡和城市化进程中的土地短缺，今后对集体建设用地流转应该还是遵循有条件的解禁原则。 　　国家宏观政策对集体建设用地流转的政策约束可分为几个阶段。第一阶段是1992年至2000年的“禁”。1992年国发[1992]61号文严令禁止集体建设用地使用权的流转。在乡镇企业改制和转型的背景下，为了防止地方乱占耕地、违法批地、浪费土地，1997年中央又出台了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》 (中发[1997]11号)。第二阶段是2000年至2006年的“放”。标志性的政策文件是中发[2003]3号文和国发[2004]28号文。同时2004年中央一号文件提出：“严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。积极探索引导集体非农建设用地进入市场