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第一章 公共管理导论 第一节管理与管理理论的演进 管理的含义 管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。 管理的定义为：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。 管理具有六点基本含义: 1.管理是由管理者引导的活动。2.管理是在一定环境条件下进行的。3.管理是为了实现组织目标。组织的目标是管理活动的出发点和归宿。4.管理需要有效地动员和配置资源。5.管理具有基本的职能。这些基本的职能包括计划、组织、领导和控制等。6.管理是一种社会实践活动。 管理具有两重性，即自然属性和社会属性。一方面，管理起源于许多人的协作劳动，是由生产社会化引起的，是有效组织共同劳动所必需的，因而它具有同生产力和社会化大生产相联系的自然属性；另一方面，管理又是在一定的生产关系条件下进行的，必然体现出生产资料占有者指挥劳动和监督劳动的意志，因此，它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。 管理的职能 最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他提出“五职能说”。他认为管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制。即通常所说的“五职能说”。 关于管理职能的划分有不同的观点。 管理的基本职能是：计划；组织；领导；控制。 1. 计划职能计划职能就是管理活动中的预先筹划和安排的职能。计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。 计划职能的主要特点包括：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。 2. 组织职能组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现组织目标的活动， 组织职能的主要特点包括：合理性、有序性、规范性。 3. 领导职能领导职能就是管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。领导职能是管理过程的灵魂。 领导职能的主要特点包括：权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、规范性。 4.控制职能控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查监督和调节的活动。 控制职能的主要特点包括：监测性、修正性。 三、管理学 管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。 管理学的研究内容：主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术，同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题。 管理学的科学性和艺术性。管理学是科学知识体系，而科学知识体系创造性的运用就是艺术。管理学是兼具科学性和艺术性的活动。相互关联的概念和原理构成一个系统，从而形成一个理论框架，这就属于科学知识的领域。用富于创造性的灵活方式将管理知识运用于实践，则是一门艺术。 四、管理理论的演进 管理学的三个发展阶段： 1.古典管理理论阶段 古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看做是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面特性及其对管理的影响。 (1)科学管理学派。美国的弗雷德里克·温斯洛·泰罗是科学管理学派的奠基人。泰罗出版了《科学管理原理》一书，该书的出版称为管理学正式产生的标志，泰罗也因此被称为“科学管理之父”。 泰罗科学管理理论的注意内容：第一，科学管理的中心问题是提高效率。第二，为工作人员挑选一流的人员。第三，实行标准化管理。第四，实行刺激性的计件工资制。第五，劳资双方为提高劳动生产率共同合作。第六，实行计划职能和执行职能的分离。第七，使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。第八，实行组织控制的例外原则。 （2）组织管理学派。法国的亨利·法约尔和德国的马克斯·韦伯被称为组织管理学派的代表人物。 法约尔的组织管理理论集中体现在他《工业管理与一般管理》一书中，其注意内容有：第一，管理的基本职能，就一般企业而言，其主要活动有六项，即技术、商业财务、安全、会计和管理活动。第二，管理的一般原则。围绕着管理活动和职能，法约尔提出了管理的14项一般原则。 韦伯的研究主要集中在行政管理方面，其主要思想和理论集中体现在其代表作《社会和经济组织的理论》一书中。韦伯把人类社会权威划分为三种基本类型，即传统型、魅力型和法理型的权威。现代行政体系的基本原则：第一，理性化的基本原则和观念。资本主义社会的基本原则就是理性化。第二，管理组织必须按照科层制设立。第三，按照法理性认同原则进行组织的权威管理。第四，管理遵循对事不对人的原则。第五，行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。 2.行为科学阶段 行为科学阶段管理理论研究的主要内容包括对人的本性和需要的研究，对行为动机的研究，对不同类型人行为的研究等。 霍桑实验是由美国行为科学家乔治·埃尔顿·梅奥主持，经过实验