环境公益诉讼被告的局限及其克服-环球法律评论.PDF

理论前沿 环境公益诉讼被告的局限及其克服 张忠民 　　内容提要：环境公益诉讼在世界范围内都一直是理论与实践的焦点，在很大程度上， 美国、中国等国的环境公益诉讼的症结都在于被告，而非惯常所认为的原告及其起诉资 格。中国环境公益诉讼的核心更在于“谁”应当是被告，因为通常是由于被告存在侵害行 为，才使得原告发动诉讼，而被告的举证能力和责任能力则决定了案件的走向和最终结 果。通过检视新《环境保护法》等法律实施一年来的案件，不难发现，环境公益诉讼的被 告存在若干局限，其直接表现在地域、类型、身份构成和其他当事人的情况等方面，间接表 现在权利主张和事实主张、举证责任分配、责任承担方式和结案情况等方面。对此，应通 过解释论和立法论的双重路径予以克服，前者以诉讼当事人为中心，包括拓展原告的范 围、明确支持起诉人的地位和审视检察院试点等内容；后者以法院为中心，包括妥善分配 举证责任、科学判断因果关系和创新责任承担方式等内容。 关键词：环境公益诉讼　被告　实证　解释论　立法论 张忠民，中南财经政法大学法学院副教授。 一　问题的提出 〔１〕 公益诉讼，尤其是环境公益诉讼，是国内法学界一大研究热点，成果颇丰。 大多数 的研究主要集中在国外公益诉讼的推介以及国内环境公益诉讼的界定、功能、原告资格认 〔２〕 〔３〕 定等方面， 尽管不乏远见卓识，但却存在大量的重复。 必须承认，从社会发展、公民 权利觉醒等角度来说，我国公益诉讼的产生具有历史必然性，但就现代社会环境公益诉讼 的制度构建而言，美国法无疑是重要蓝本，近些年的诸多研究和实践也都在围绕和强调对 〔１〕 仅以“中国知网”为例，截至２０１６年 ８月 １日，直接以“公益诉讼”或“环境公益诉讼”为标题的成果就分别达 ６４７８篇和 １９４５篇，其中硕士博士论文分别有９８０篇和２７１篇。 〔２〕 参见张忠民：《论环境公益诉讼的审判对象》，《法律科学》２０１５年第４期，第 １１５－１２２页。 〔３〕 参见侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，《交大法学》２０１５年第４期，第３９－５１页。 ·４２· 环境公益诉讼被告的局限及其克服 〔４〕 美国公益诉讼经验的引介与借鉴。 不过有所不同的是，美国法的关切点似乎主要集中 在“谁”可以成为环境公益诉讼的原告；而中国虽亦关切原告，但被告似乎更具本土特色， 尤其是当持续观察中国环境公益诉讼的若干实践后，不难发现，环境公益诉讼的典型“中 国问题”反倒是“谁”会成为被告。缘何如此？需要做一番深入的研究和比对。 在美国，“公益诉讼”（ｐｕｂｌｉｃｉｎｔｅｒｅｓｔｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ）并不是实定法上的概念，而是学理概 念。此概念包含三个要素，即“公益诉讼 ＝公益 ＋诉讼 ＋诉讼目的或功能”，而“诉讼目的 或功能”则是界定公益诉讼的关键，鲜有直接以“环境公益诉讼”（ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｕｂｌｉｃｉｎ 〔５〕 ｔｅｒｅｓｔｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ／ｐｕｂｌｉｃｉｎｔｅｒｅｓｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ）为题的研究成果。 故而，在美国， 若提起所谓的公益诉讼，则大多根据实定法上所规定的集团诉讼（ｃｌａｓｓａｃｔｉｏｎｓ）、总检察 〔６〕 长诉讼（ａｔｔｏｒｎｅｙｇｅｎｅｒａｌｃｌａｉｍｓ）、公民诉讼（ｃｉｔｉｚｅｎｓｕｉｔｓ）等形式予以主张。 在环境保护 领域，公民诉讼是制度的绝对亮点，因为其将有权起诉的主体以实定法的形式延展到普通 的公民之上，于是可以更好地发挥环境诉讼的预防作用。公民诉讼的规定主要体现在 １９７０年《清洁空气法》（ＣｌｅａｎＡｉｒＡｃｔ）的第 ３０４（ａ）和 １９７２年《清洁水法》（ＣｌｅａｎＷａｔｅｒ