谈先行登记保存的具体适用.doc

谈先行登记保存的具体使用 证据先行登记保存是指行政机关为防止证据隐匿、转移、销毁或者防止易于灭失的证据灭失，通过法定程序采取的收集证据的一种方式。目前，证据先行登记保存越来越多地被环境保护行政执法部门所采用。但由于其法律界定的不确定性和一定的强制性，在执法过程中如果适用不当，极易成为相对人阻碍执法甚至暴力抗法的重要原因之一。 　　一、证据先行登记保存的法律依据与法定条件 　　《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定:“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”国家环保总局2002年12月12日环函〔2002〕334号《关于环保部门在调查取证过程中先行登记保存适用问题的复函》规定:“在处理环境污染、破坏案件过程中，遇到当事人破坏、销毁、转移证据的情况，《环境保护行政处罚办法》未作具体规定。环保部门在执法过程中可以按照《中华人民共和国行政处罚法》第37条的规定，采取‘抽样取证，先行登记保存’等办法执行。” 　　证据先行登记保存涉及公民、法人和其他组织的财产权，采取这一方式，必须符合法定条件。根据《行政处罚法》的规定，适用证据先行登记保存必须符合下列条件: 　　1、法定期间，即证据先行登记保存是行政执法人员履行了内部立案程序，在收集证据这一法定期间内采取的。 　　2、法定情形，即证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时在证据可能灭失或者以后难以取得的法定情形下采取的。 　　3、法定权限，即批准采取证据先行登记保存的法定权限属于行政机关负责人，因此行政执法人员在采取证据先行登记保存之前，必须经行政机关负责人批准。 　　4、法定时限，即行政机关实施证据先行登记保存的法定时限只有7日，必须在7日内做出没收、解除登记保存等处理决定。 　　5、法定要求，即行政机关在证据先行登记保存期间，必须对登记保存的物品进行妥善保管，以保证物品的完整，当事人或者有关人员不得销毁或转移证据。 　　二、证据先行登记保存的具体适用 　　如何合理运用证据先行登记保存，使其发挥应有的效力，笔者认为，在运用这一措施的过程中应注意把握以下几点: 　　首先，实施必要性应该权衡，实施条件应当具备，实施时机需要把握。在日常执法中，可采取调查笔录、视听资料和勘验笔录等其他形式去收集证明和认定行为人违法事实的证据，并非一定要采取证据先行登记保存这一方法。当然，证据先行登记保存本身具有着其他方式不可替代的作用。因此，笔者认为，在采取证据先行登记保存这一方式之前，应对其必要性进行权衡。 　　同时，先行登记保存的使用有两个前置条件:一是“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”；二是“经行政机关负责人批准”。这样设定是从立法者、实施者的角度对运用这一方法做出了限制，证据先行登记保存要同时具备和满足上述两个条件。在环境行政执法中，大部分实施先行登记保存的情况都是在应急状态实施的，因此现场实施时要严格按照法律程序进行执法，并做好应付突发性事件的心理准备。 　　其次，保存的物品必须明确，实施步骤不可或缺。先行登记保存的物品作为证明案件真实情况的证据，必然具有客观性、关联性和合法性3个基本特征。实施先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的。 　　证据先行登记保存要遵循证据收集的一般步骤:一是执法人员应出示有效行政执法证件；二是经行政机关负责人批准；三是送达证据保存通知书等相关执法文书；四是实施先行登记保存并将异地保存的物品编号登记存放、妥善保管；五是7日内及时做出处理决定。上述步骤都要留下充足的证据，必要时可全程录像，以备行政复议或诉讼时举证之用。 　　再次，文书制作不容忽视。在实施先行登记保存时，制作物品清单时一定要按物品的名称、规格型号、成色品级和单位数量逐一登记全、登记清，要使用标准的计量单位，如千克等，不能用一车、一筐、半箱等含糊单位。 　　最后，处理期限不能遗忘。实施先行登记保存应当在7日内及时做出处理决定。法律的这个规定主要有两个含义:一是行政机关先行登记保存的有效期只有7日，超过规定期限，做出的先行登记保存被视为无效；二是做出处理决定。行政机关通过对证据的审查和判断，进行分析研究，鉴别真伪，一旦认为当事人无违法行为，应当及时解除证据先行登记保存。 　　三、证据先行登记保存中的几个需商榷的问题 　　首先，证据先行登记保存是实行异地保存还是就地保存？笔者认为，如果既不损害当事人的合法权益，同时又可提高执法效率、降低执法成本，可以实行异地保存。第一，《行政处罚法》并没有禁止异地保存；第二，就地保存难度较大，执法成本较高。有些地方的立法活动也支持异地保存，如《北京市实施行政处罚程序若干规定》规定:“登记保