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集体建设用地流转：实践、困境与对策 ——关于广州番禺区集体建设用地流转情况的报告 2013年03月12日 09:28???来源：城市中国网???王大伟 黄跃 [打印本稿] [字号 大 中 小] ??? （本文原载于国家发改委城市和小城镇改革发展中心内部刊物《城乡研究动态》第220期） ??? ??? 在广东等经济发达地区，用地需求旺盛，集体建设用地流转在《土地管理法》颁布之前就大量存在。但到目前为止，我们的法律仅允许两类情况下的集体建设用地流转：一是农村集体经济组织可以使用规划范围内集体建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；二是企业在发生破产、兼并的情况下可将依法取得的集体建设用地流转。随着农民土地权利意识的日益增强，他们对集体建设用地流转的要求不断提高，只能以上述两个例外规定作为流转依据显然不足够。出于实践需要，广东省和广州市分别于2005年和2011年出台了规范集体建设用地流转的规定，并进行了多年的实践探索。近期，我们对广州市番禺区集体建设用地流转情况进行了专题调研，现将所了解的情况整理汇报如下。 ??? 一、番禺区集体建设用地流转的总体情况 ??? ???? 1、流转普遍存在，方式以出租和转租为主。虽然番禺已成为广州市都会区的一部分，但集体土地占全区总面积的50%，集体建设用地占全区建设用地的1/3，集体建设用地量大面广，流转现象大量存在，流转方式以出租和转租为主。2012年，番禺行政区划调整前，农村产业园区超过200个，总占地4万多亩，平均每个园区用地200亩。这些园区多数是村集体早年在土地上建设的厂房，分块或整体出租给企业，企业在经营期间可转租。例如，地处番禺中心的市桥街道沙墟二村，总面积40公顷，其中工业用地约1.3公顷，厂房约13000平方米，商业用地超过10公顷；沙墟二村的工业厂房实行租期10年、整体发包的方式，目前租金每平方米15元；商业用地以村集体建设为主，全部为短租，在租金支付方式上，通常为按月支付，并逐年递增。 ??? ??? 2、流转期限有所延长。在政府引导和推动下，流转的合同期限有变长的趋势，集体土地使用权人权益相对更为完整，流转的方式类似于土地使用权的出让。不同于月租、年租或者稍长年限的出租形式，一些集体土地使用权流转期限通常达到20-30年。相比省市有关规定提出的集体建设用地流转期限不高于同类国有建设用地流转期限（即工业用地50年，商业用地40年），集体建设用地出让的期限仍然较短，但相比年租已经有了显著变化。在更加稳定和长期的合同条款下，投资人的预期更为稳定，投资意愿增强。例如，位于化龙镇和石基镇的广州国际展贸城和华创动漫产业园，集体土地使用年限都是30年。 ??? ??? 3、分散流转开始转变为集中规模流转。流转地块由村组为主转向村组联合，整片集中开发。上述国际展贸城园区和华创动漫产业园区总面积分别达到4800亩和近2000亩。其中，国际展贸城是广州大学城建设期间搬迁安置的16个村的留用地块。为对这些土地进行统一开发，区政府成立亿隆公司，与16个村集体进行协商，整体签订土地使用权合同。国际展贸城的第一个项目是广东光谷，一期完成252亩，总投资超过10亿元。华创动漫产业园一期完成1118亩，全部为石基镇各村整合的集体建设用地，园区投资近20亿元。????? ??? 二、集体建设用地流转中的主要问题 ??? ??? 1、村集体“惜售心态”和“升值预期”明显，集体存量建设用地流转仍倾向于短期化。土地流转中，村集体仍尽可能要求缩短租期，这隐含着集体对土地的升值预期。地处番禺中心区的沙墟一村与某企业关于一个商业地快的谈判表明了这一点：企业提出的条件是40年租期，租金17元/平方米，第六年后每两年增加2%；村集体的条件则是期限30年，租金10元/平方米，第五年后每年递增7%。以村集体的要求计算，集体土地价格基本与国有土地的价格相当，基本实现了“同价”。若将上述地块的未来租金折算成当前价格，30年租期大约相当于土地出让金总价240万/亩，如果折算成同类国有用地的40年期，则出让金为320万/亩。与2011年番禺区相对偏远地段的商服用地出让价格300-350万/亩基本相当。 ??? ??? 2、集体土地抵押融资功能弱。根据我们对番禺区国际展贸城的考察，因为所用土地为集体性质，根本无法进行抵押融资，建设初期投入的10亿元全部为企业自筹资金。而该企业之所以选择该区域投资，一个重要原因是：政府承诺在园区附近2000亩的国有土地出让上，拿出一定份额优先满足广州光谷企业控股方。但到目前为止，国有出让地块仍没有获得批复，企业资金运转也面临较大压力。目前，虽有部分地方性金融机构如广东农商银行，对集体土地上的园区企业给与了一些支持，但通常是基于企业运营一段时间、运作