包容性监管理念的提出及其正当性分析——以农村金融监管为中心.doc

包容性监管理念的提出及其正当性分析以农村金融监管为中心冯果李安安武汉大学法学院，武汉摘要：伴随着金融排斥到金融包容的嬗变以及金融管制法到金融服务法的转型，包容性监管理念应 运而生。它通过差异化监管、适度监管和柔性监管，为农村金融实现善治提供了一种新的认知模式，而通 过农村金融服务的市场准入、市场运营、市场退出监管规则的变革与再造，回应了农村金融善治的制度 诉求。关键词：包容性监管理念；农村金融；差异化监管；柔性监管；金融法中图分类号：文献标志码：文章编号：  长期以来，在“法律父爱主义”的观念束缚 下，我国政府对金融业管制有余而放任不足，以 至于金融法缺乏应有的精神气质和人文情怀，并 逐渐蜕变成为工具主义色彩极为浓厚的管制之 法。伴随着社会经济变迁和经济法观念更新，金 融法正在经历着从管制法到服务法的转型与嬗 变，开放性与包容性亦日趋成为金融服务法的核 心概念范畴。在此背景下，认真对待包容性监管 理念的价值意蕴和运作逻辑，并深入发掘其在破 解农村金融时代难题中的制度功效，无疑具有重 要的学术和实践意义。_、从金融排斥到金融包容:包容性监管理念提出的制度背景金融排斥是从社会排斥中分化出来的概念。 1974年，法国学者勒内?勒努瓦首次提出了 “社会 排斥”的概念，并用它来阐述那些不能得到社会 保障、受到社会歧视的特定人群的生存状态，例 如精神和身体残疾者、自杀者、老年患者、药物滥 用者等边缘人、反社会的人和其他社会不适应者。[1]基于类推解释的逻辑，金融排斥则是用来描 述特定社会群体在获取金融资源的机会与能力 上存在障碍与困难、不能以合适的方式使用主流 金融系统提供的金融服务的状态。[2]金融排斥的 原因包括银行的拒绝、身份的要求、条款和环境、 银行收费、由于银行分支机构的关闭导致的无法 适时获得金融服务、心理和文化的障碍、社会安 全保险的缺乏等。[3]由于金融资源的稀缺性再加 上人们稟赋、能力以及地位的差异，金融排斥的 产生具有一定的必然性，即使发达国家也难以避 免。例如，在1995年的美国，收入在5万美元的 家庭中，只有1%没有支票账户，而收入在1万美 元以下的家庭中，该比例却高达40%。[4]在发展中 国家，金融排斥的状况更加严峻。如在印度，仅有 40%的人口拥有银行账户，10%的人口拥有人寿 保险，0.6%的人口拥有财产保险，90%的人口无法 获得银行贷款。[5]金融排斥践踏了社会的公平正义，背离了金 融法制的人文精神，也是导致收入分配鸿沟的罪 魁祸首。近年来，随着“法律赋权消除贫困 “民 生金融”等理念日益深入人心，确保社会弱势群体金融服务的可获得性将信贷权视为一项基本 人权成为全社会的价值共识在此背景下实现 金融法制的结构嬗变与制度转型推动金融排斥 走向金融包容成为难以阻挡的历史潮流金融包 容是与金融排斥相对应的概念是指个体可以接 近适当的金融产品和服务包括可以获得能最好 地使用这些产品和服务的技能知识和理解力[6] 其目的在于将无银行服务的人群纳入正轨的 金融系统从而使他们有机会得到储蓄支付信 贷和保险等金融服务[7]11-17在推进金融包容的法 制建设方面发达国家已经先行一步并迈出了 实质性步伐如美国早在1977年就通过了社区 再投资法简 称旨在解决由于市场失灵种族歧视等原 因而导致的划红线拒贷现象该法规定存款性 机构有持续和责无旁贷的责任满足整个社区 的信贷需求包括中低收入社区和借款人的信贷 需求美联储联邦存款保险公司货币监理署 和储贷机构监理署分别负责对相关机构履行 义务进行考核考核结果在评估上述机构申 请开设分支机构兼并收购等时予以考虑英国 政府则主要依靠政府出资推动+依托其他金融 伙伴关系拓宽金融服务通道的模式来推进金融 包容一方面英国政府已开始实施一些创新性 计划如成立社会基金[8]、“儿童信托基金，[9]等 金融包容基金来帮助贫困人群积累资产使其能 得到基本的金融服务另_方面为解决银行基 于降低成本而关闭偏远地区人口稀少地区分支 机构与居民获得基本金融服务通道之间的矛盾英国有关当局重点推动银行与邮局信用社等非 赢利性组织建立伙伴关系拓宽金融服务通道回归到中国的本土语境金融抑制成为社会 生活的真实写照金融深化与金融发展面临着繁 难的现实障碍农村地区则成为金融排斥的重灾 区在我国政府主导型的金融资源配置模式下无论是金融资金资源还是金融机构资源在配置 过程中均采取了偏好城市而忽视农村的不怡当 做法利率汇率和等金融工具更是在政府 的管制下成为恃强凌弱的筹码和劫贫济富的帮凶金融资源配置的扭曲和异化拉大了我国 城乡之间的收入分配鸿沟加剧了农村金融的 空洞化使得农村地区深陷贫困恶性循环的 怪圈而难以自拔为了破解农村金融困局我国 政府与金融监管机构在近年开始刻意地为农村 金融松绑采取了诸多富有针对性的制度措施以2