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第六章 公共支出的分类与原则 南昌 2009.9 导言 公共支出是政府的宏观经济调控手段之一，一方面,它直接构成和影响社会总需求，社会总供给与总需求关系就可以通过调节公共支出规模而得到较好的调节；另一方面,公共支出结构的确立与调整,对国家职能的履行,有至关重要的作用与影响。 本章重点是公共支出的分类和原则,分析的目的是为了改进公共支出管理,以提高公共支出的效率。 第一节 公共支出的分类 公共支出是以政府为主体,以公共财政的事权为依据,以公共服务为目的进行的一种财政资金分配与使用活动,集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。 其分类方法大致有两种：理论分类法和预算统计分类法。 理论分类 （一）按经济性质分类 购买性支出：也称消耗性支出、真实支出或有偿支出 ，是指政府机构或其他公共机构为了履行各种职责购买商品或劳务的行为，包括购买进行日常政务活动所需的或用于进行国家投资所需的各种物品、工程或劳务的支出。 特征：一是政府的所有采购均遵循等价交换原则，体现政府的市场再分配 ；二是所有支出与采购的目的都是为了履行公共职能，满足公共需要。 理论分类 转移性支出：也称转移支付，是指政府将一部分公共资金单方面、无偿地转移给居民或非居民的支出。主要包括政府部门用于养老金、补贴、公债利息、失业救济、抚恤金等方面的支出。 特征：它是政府的无偿给付，体现政府的非市场性再分配。 三种形式： 1.一般性补助，或无条件拨款； 2.专项拨款或有条件拨款。 3.中央政府采取不同的区域经济社会发展政策或其他方式，使得一些地区获得财政体制外的收益。 公共支出按经济性质作如上划分，便于分析与研究财政支出的宏观经济效应以及经济动态追踪，具有较强的经济意义。 购买性支出直接影响社会供求关系，其规模的伸缩反映着政府对社会资源的直接配置量，因而对社会生产与就业状况也产生直接的影响。 转移性支出直接影响的是国内生产总值在各经济主体之间的最终分配使用结构，其比重的大小也反映着一个国家的发展水平。 理论分类 案例6-1 审计署：300亿财政转移支付“不透明” 概述： 转移支付“不透明”，导致出现寻租行为，滋生腐败，包括贪污受贿。此外，资金的使用效率也值得怀疑，无法保障资金能得到最大限度地使用。也正是由于转移支付的审批过程透明度低、公开性不够，“跑部进钱”之风愈演愈烈。 专项资金的使用状况也同样令人堪忧。转移支付过程中涉及到的很多人和很多部门甚至就在“吃”一些专项资金。而政府效能的评估还没有一个明确标准，这样就出现了在转移支付中不计成本去花钱的现象。 思考提示：如何提高财政转移支付“透明化”？ （二）按价值构成分类 补偿性支出：是指为保证简单再生产过程的进行，对已损耗的劳动手段和劳动对象的补偿，是用于补偿生产过程中消耗掉的生产资料方面的支出，在实际中通常是指对国家资产折旧的补偿。 积累性支出：是直接用于社会扩大再生产的投资，是财政直接增加社会物质财富及国家物资储备的支出 消费性支出：主要是指财政为保证社会共同消费的实现所安排的支出项目，还包括国防、行政、科教文卫、社会保障和社会福利等支出项目。 理论分类 理论分类 这种划分方法，可以反映出公共支出中的积累与消费的比例关系，并可据此研究公共支出对整个社会中积累与消费比例的影响，有利于通过公共支出的调整，促进合理的消费与积累比例的形成，为经济发展实现良性循环创造条件。 （三）按受益范围分类 一般利益支出：指政府面向全体社会成员提供并实现效益共享的支出，如国防支出、行政管理支出、司法支出、警察支出等。其特点是共同消费或联合受益。 特殊利益支出：指只对社会中某些特定居民或企业给予特殊利益的支出，如教育、公共卫生、企业补贴、社会保障等。 按受益范围分析公共支出的构成，可以反映出支出效益的归宿以及实现社会公平的程度，进而可以分析不同阶层或不同集团间的分配关系。 理论分类 （四）按政府对公共支出的控制能力分类 可控性支出：这是指不受法律和契约的约束，可由政府部门根据每个预算年度的需要分别决定或增减的开支。 不可控性支出：这是指根据现行法律和契约所必须实施的支出。这类支出在法律或契约的有效期内必须按照规定准时如数支付，不得任意停付或逾期支付，也不得任意削减其数额，如失业救济、债务利息等。 这种分类方法，可以说明公共支出所体现的分配关系，进而可以根据此分析不同阶层或利益集团的投票者在公共支出决策过程中所采取的态度。 理论分类 （一）按政府职能或机构分类 国防支出 行政管理支出 社会科教文卫支出 经济建设支出 社会保障支出