[法律资料]法治政府的考量与指标体系书稿2010.doc

法治政府考量与指标体系研究 课题主持人: 邢 丽 高庆年( 课题组成员: 褚志霞 陈松林 宫宝芝 牛玉兵 赵艳萍 法治政府考量与指标体系研究 （内容提要） 法治政府是现代政府治理的理想模型。2004年《全面推进依法行政实施纲要》明确了建设法治政府的目标，法治政府理念日益普及。为了推进法治政府建设，应该立足江苏实际，依照《纲要》和2008年《江苏省依法行政考核办法》，设计一套具有可操作性的法治政府考量指标体系。构建法治政府考量指标体系是一项庞大而系统的工程，其在法治政府的建设中发挥着重要作用。 课题组认为，江苏作为全国经济发展较快的省份，应该在全国率先构建省级法治政府考量指标体系，以进一步促进江苏省的法治政府建设。 一、法治政府考量指标体系的研究缘起、研究现状与研究意义 （一）法治政府考量指标体系研究的缘起与研究现状 法治政府是现代政府治理的理想模型。法治政府的实质在于将政府权力纳入法律的框架内。“政府所有的一切权力（职权）既然只是为社会谋幸福，因而不应当是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来进行。”【1】86早在古希腊时期，政府应该受到法律的限制的理念即已萌生。柏拉图在其著作《法律篇》中指出法治的基本要义即法律至上，“当法律缺乏最高的权威，受制于其他权威，城邦就遭殃。但如果法律在统治者之上，统治者就会成为法律的仆人，城邦就会安全，并享受诸神赐予的一切好东西。”【2】28现代社会，法治政府作为一种新的治理理念和方法，贯穿于政府组织管理的全过程，并已演变成当今西方各国实施政府再造、进行政府变革、落实政府责任以及改进和评价政府管理的一个行之有效的工具。 我国1999年的《宪法》修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这一规定十分清晰地包含了“依法行政，建设法治政府”的立法意蕴。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，就推进政府的依法行政工作提出了具体的要求。2004年3月22日，国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），在《国务院关于全面推进依法行政的决定》的基础上，更加明确系统地列明了依法行政的指导思想、目标、具体内容，明确规定经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。2008年5月12日，为全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府，巩固法治政府建设所取得的成效，国务院又发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，专门针对县市级政府依法行政作出了更加明确具体的规定。 尽管有上述众多的有关规制法治政府的法律、行政法规与规章，但总体而言，面对法治政府这一涉及到方方面面，千头万绪的宏大的系统工程，作为立法的行政法规和规章终究显得不够具体，不够全面。其规范更多的是定性方面的规定，分析，缺乏可指标化的定量方面的界定。而将纷繁复杂形态万千的行政实际纳入法治轨道，恰恰需要这种可指标化的定量方面的界定，从而具备必要的可操作性。一些地方和部门开始尝试依照《纲要》的原则与基本内容，结合本地区本部门的实际，制定具有可操作性的法治政府考量指标体系，作为法治政府考量目标，以此推进法治政府建设，提高依法行政的水平。在这方面，既有县市级政府的实践，也有行政级别更高的地市级甚至副省级的市政府的实践。 在此一背景下，行政实践领域里地方政府构建法治政府的尝试开始受到学术界的关注。2007年4月29日，中国政法大学召开了“法治政府指标体系研讨会”，大批知名学者和行政官员对法治政府指标体系的构建发表了自己的见解。作为行政法学研究中近年出现的全新问题，总体而言我国法治政府考量指标体系的研究基本处于起步阶段。 一般而言，西方行政法学界没有将法治政府考量指标体系作为一个专门课题予以研究。西方对于法治政府的研究理论很成熟，法治政府思想滥觞于古希腊的理想主义和自然法观念，历经古代、近代和现代的发展日臻完善。法治政府是西方政治哲学和法治理论对政府原则、结构和运行规则的一种总体设想，是政府行政的天经地义理所当然的模式，更是社会大众对政府的最低限度的要求。其历史悠久的宪政理念与民主历练使得法治政府几乎不成为问题而淡出研究者的视野。在国外特定的宪政结构下，其依法行政的重点更加注重依法行政的实质内涵。如果说其也关注法治政府考量指标体系的话，一般是将其作为行政程序的一部分来予以考虑。所谓的法治政府考量指标体系本质上就是行政程序法的固有内容。但在政府绩效这一具体问题上，在西方国家倒是一直注重围绕提升行政效率而从行政管理学的角度为政府绩效考评设计指标体系。学界一般认为，政府绩效评估是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。【3】248美国审计总