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关于制订农村集体经济组织收益分配规范或指导性意见的建议 发布时间：2009年4月28日 温州代表团? 冯蒋华等 ? ??? 当前，构建和谐维护稳定，是党政工作的主轴之一，尤其是农村地区，该项工作的必要性和重要性更为突出。因为，前阶段群体性、对抗性等影响稳定与和谐的事件大都发于农村，源于“三农”。所以 ，农村“维稳”与“维和”工作，是主轴中的主轴! ??? 信访数据分析表明：当前影响农村和谐稳定事件的最大事由是土地及与土地有关的权益争议，而这些争议事件绝大部分是由于农村集体经济组织分配不规范引发的。调研表明，目前，我省农村集体经济组织分配普遍存在如下不规范现象： ??? 一、不按或不顾《土地管理法》、《人口计划生育法》、《农村土地承包法》等法律甚至宪法的明文规定，以“自治”为借口，，制订违法的分配规则。 ??? 二、以“多数通过”为托辞，不顾不尊重甚至赤裸裸限制、剥夺少数人合法权益，挟“自治”而滥用，民主变“民粹”，出现学理上所说的“多数人暴政”现象（指既得利益者借多数而作出一切有利于自己的决定并予强制施行）。二00五年，我省出现一村民委员会在分配过程中以村民代表多数通过决议为由去对抗高级人民法院终审判决的事件，即能说明基层滥用自治权之程度； ??? 三、违背起码的公平原则，将村民分成“三等六样”，实行差别和歧视待遇等。 ??? 4、分配规则随意性大，因人而变，因时而易，强势蛮横得利，孱弱老实吃亏。 ??? 众所周知，市场经济的深化，使人有了主体观念；民主法治推进，使人树立了权利意识；公平正义的弘扬，让人理解了平等和尊重含义。在温饱无虞后，希望得到平等尊重，是人性使然！权利应有而没有，利益应得而不得，甚至同等不同遇，受到歧视，会使当事者超越利益大小和成本值得与否的考量，把其上升到人格尊严层面去体感、认识，必然地，会以各种方式去主张、申辩乃至抗争。归纳而言之，前述我省农村集体经济组织分配不规范，人为制造了农村许多村民和村民、村民和村集体之间的矛盾和对立事件或现象的发生。 ??? 本来，按法治社会本有之义，任何纠纷和争议，均有制度层面化解程序，最后由司法机关行使终局裁判权。但因体制、人力等各方面原因，目前，法院系统对农村集体经济组织分配所产生的大部份纠纷排除在受案范围之外，而基层党委、政府虽然在主观上十分重视前述现象，但在如何运用行政公权力去避免、纠正、制止上述现象，却苦无法源依据，缺乏相应手段，往往在依法行政和维护稳定中二难选择，处境尴尬，无以适从。由此，使这些矛盾处在无序磨合、攻防和对抗中，一些人选择上访上书、群体静坐等方式，一些人则诉诸暴力等非理性行为，同时有更多人则怨恨党委、政府在此问题上无所作为，任由不公平事情发生和存在。于是农村不稳定事件和因素，自然此起彼伏，间替性地潜伏和发生。 ??? 可见，只要村集体经济组织分配环节有规可循，避免在失序状态自行其道，那么，将会在源头环节避免农村现阶段大量矛盾和纠纷的发生，这对农村社会稳定和构建和谐，将有重大和深远的意义。 可是，长期以来，因各方面的原因，政府一直基于“集体经济组织分配属于自治行为范围”的惯性思维，误认为这方面事务，政府是不能介入的。其实不然！首先，法律规定的自治组织是村民委员会，而非村集体经济组织即村经济合作社。在法律层面，村民不等于社员，村民委员会不等于村经济合作社，更非所谓“二个牌子，一套人马”。其次，既使是拥有自主权的企业，政府也可以动用公权力去干涉其分配（典型的例子如：政府确定最低工资并适时调整；公司计提公积金、公利金等），何况按现有农村经济制度，村集体经济组织既是企业，又不完全是企业（比如：合作人不固定，成立、运作程序、方式特殊，其分配不仅涉及每个农民利益，也关及尚未出生的农户下代利益及其它公共利益等等）。国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。因此，政府有权在政策指导层面对农村集体经济组织的分配加以规范和指导。再次，政府制定政策系抽象行政行为，内容又属指导性意见，不是针对个案进行处理，最终的分配规则需要各集体经济组织依照相关程序通过，不存在政府妨害或侵犯基层自治权的问题。最主要的是，基层经济组织是欢迎甚至渴望政府出台这方面政策或指导性意见的。 ??? 为此建议： ????一、组织农村工作部门、法制部门等单位进行调研，制订集体经济组织分配指导性规范或政策或意见，使我省农村集体经济组织分配规则相对统一，有规可循。 ??? 二、在制订指导性文件时，建议从村民委员会和村经济合作社关系、村民和社员的区别入手，围绕土地关联程序，结合户口性质及土地补偿与安置的法定用途等因素，使文件有法源和法理基础。 ??? 三、把制