公共部门内部审计——国际比较与借鉴-审计署.doc

国审计动态6期 （总第210期） 审计署审计科研所 2007年4月2日 公共部门内审计国际较鉴 公共部门财务管理现代化迫使人们越来越重视审计和控制。实施绩效预算、权责发生制会计和对结果负责，要求实施与以往完全不同类型的控制和审计。现代审计和控制体系必须在保证遵循法律和规章的基础上，为结果进行控制和审计。事实上，内部审计体系的现代化对于帮助公共管理者实现结果和促使政府更加讲究效率和效果，至关重要。 为了解公共部门内部审计的发展情况，进而识别公共部门现代化必需的条件，公共管理协会——比利时的一家旨在改进公共管理和政策的协会，近期对经济合作和发展组织（OECD）中6个国家的中央和联邦政府公共部门内部审计情况进行了研究。这6个国家是：澳大利亚、加拿大、荷兰、瑞典、英国和美国。通过分析各国政府报告和相关法律以及访谈有关公务员和政府专家，该研究发现，各国在内部审计职权、内部审计业务类型、组织结构和面临的人力资源挑战等方面存在很多相似之处。 一、内部审计职权 法律上要求建立内部审计对于保证内部审计机构的资金和独立性非常重要。在有些国家，要求公共部门内部必须建立审计机构。例如2001年的《荷兰政府账户法》规定了部门审计的工作任务，同样在美国，1978年的《监察长法》规定了联邦政府部门和机构监察长的使命。在瑞典，1994年的《政府机构内部审计条例》规定了对内部审计的要求。在其它中央或者联邦政府——例如澳大利亚、加拿大和英国，对内部审计的要求没有通过法律来规定。 在我们所研究的6个国家中的大多数国家，内部审计组织一般开展下列4种类型的审计：内部控制检查、财务审计、合法性审计和绩效审计。在澳大利亚联邦政府，大多数内部审计机构日常开展经营审计和财务审计，同时密切关注合法性审计和IT审计。在荷兰，中央政府内部审计组织主要发表财务审计报告（约占所有报告的43%），他们也开展一定数量的经营审计（19%）、合法性审计（17%）和IT审计（15%）。 许多公共部门审计组织，同时开展保证和咨询两种活动，但重视程度不同。澳大利亚国家审计署2000——2001年间所做的一次对比研究发现，大多数内部审计活动主要集中在财务审计上。事实上。76%的内部审计资源被分配到保证活动方面，只有不到6%分配到了咨询服务上。2003年有关加拿大联邦政府的一次类似研究也表明，内部审计机构只把10%时间用在了内部咨询上。 表1：内部审计职权情况 澳大利亚 加拿大 荷兰 瑞典 英国 美国 内部审计的建立由法律规定？ 否 否 是 是 否 是 在部门层次设立？ 是 是 是 否 是 是 审计业务类型 1．内部控制检查 √ √ √ √ √ √ 2．财务审计 √ √ √ √ √ √ 3．合法性审计 √ √ √ √ √ √ 4．绩效审计 √ √ √ × √ √ 二、组织结构 不同国家的内部审计机构组织结构不同。一些国家在政府内设立单独的内部审计部门负责审计所有政府部门和机构。例如，在加拿大，主计长公署为一些小部门和机构提供审计服务。 但是，我们所研究的大多数政府在单位内部建立了内部审计组织。在澳大利亚、英国和美国，各个层次都建立了内部审计，包括部门、执行机构和很多自治组织，例如英国的非部门公共单位（NDPB）和美国的联邦单位。在加拿大，部门和机构内部一般都拥有自己的内部审计机构。在荷兰，只在政府部门一级和一些独立的管理机构建立了内部审计组织。 瑞典的情况某种程度上是上述两种的混合。有一个内部审计机构负责审计总理办公室、各部委和行政事务办公室，一些较大的瑞典机构还建立了自己独立的内部审计组织。 为确保独立性，最佳实务表明，内部审计领导应该直接向政府部门领导报告。在美国，监察长对机构领导和议会双向报告。我们所研究的6个国家，内部审计领导都应该向部门或机构领导报告工作。但是，高层管理者不总是对内部审计结果感兴趣。例如，按照加拿大审计长的说法，“缺乏高层管理者的支持，阻碍了内部审计作出应有的贡献。” 由于大多数内部审计组织存在于单位层次上，多数情况下，需要有一个中央机构负责制定和协调内部审计政策。在加拿大，这样的机构设在国家国库委员会秘书处（TBS）内。在英国和荷兰，这样的机构分别设在国库和财政部。在美国，内部审计政策是通过联系所有内阁部门监察长的总统公平与效率委员会（PCIE）和包括所有联邦单位监察长在内的公平与效率执行委员会（ECIE）两个机构制定的。澳大利亚和瑞典都没有控制和监督内部审计的中央机构。 三、人力资源和资金 下表2“内部审计人员与公务员之比”中，我们可以看出4个国家的内部审计人员的数量以及内部审计人员与公务员之比