由香港制定土地管理制度案例看房地产法中的土地用途管理制度.doc

由香港土地管理制度案例看房地产法中的土地用途管理制度 案例:香港是世界上土地最紧缺的城市之一,在香港这块总面积仅有1060多平方公里且大部分是岛屿和山岭,可供开发利用的土地只有总面积的30%左右的”弹丸”之地,居住着600多万人口,并发展成著名的国际贸易中心、国际金融中心、国际航运中心和世界旅游胜地。为了合理规划和充分有效地利用好不可再生的有限土地资源，以满足日益增长的经济和人口发展需求，香港政府十分重视通过立法来加强对土地的管理。香港现行的土地法例比较完备，既包括专门法例，又包括配套法例，主要有：《官地条例》、《官地租借条例》、《填海工程条例》、《城市规划条例》、《土地拍卖条例》、《建筑物条例》、《征用土地(占有权)条例》、《收回官地条例》、《田土注册条例》、《地税及补价（分摊）条例》等。这些法例分别从土地所有与转让、开发与使用、征用与收回、注册与税收等方面进行规划，将市场经济原则下的土地经营和管理纳入法制轨迹运行。 土地用途管制制度是指各级政府编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，土地所有者和使用者应当严格按照国家确定的用途利用土地。土地用途管制制度是我国土地管理制度的核心。国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。实施农业结构调整和发展设施农业，应尽量利用荒山、荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。1、土地用途管制的技术支撑体系 土地用途管制属于现代管理学范畴，遵循管理学理论的基本规律，是一个确立目标方案、组织实施落实、控制调整优化的循环过程。在这一过程中，科学确立目标方案是基础，组织实施落实是关键，而控制调整优化是必不可少的保障环节。科学编制土地利用总体规划，确立不同功能用地区富有效率的总量控制方法，并要求建立迅速可靠的信息反馈机制。这三个方面实际构成了土地用途管制的技术支撑体系，只有确保这一支撑体系有效运行，才能最终保证实现制度设计的根本目的。 不同功能用地区总量控制方法，属于目标实施过程中的技术形式，根据国内外成功的经验，应包括三个功能部分：一是农业用地功能区的确界和保护管理，主要是对耕地特别是基本农田明确保护范围，落实保护责任；二是建设用地功能区的转用与使用管理，主要针对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理；三是生态用地功能区的确界和保护管理，主要是对划定的林业保护区、自然生态保护区落实相关的保护责任，实施有效的保护管理措施等内容。 土地利用信息反馈机制，是管理系统组织调控优化的基础，主要涉及两方面的管理机制：一是土地的权籍变更管理，二是土地的执法监察。这两方面的机制，既是对组织实施效果的检验和保障，又是对目标方案调整优化的信息来源，是目标体系与执行体系的循环联接链。 2、目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析 土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足，最主要的是城镇体系发展战略和环境治理规划研究不足 1996年全国启动编制上一轮土地利用总体规划时，国家和地方的国土发展规划是空缺的，致使土地利用总体规划对宏观经济发展规律和布局的把握欠准确，执行过程中存在许多尖锐矛盾。国家“十一五”规划注意到这一问题，突出了上位战略的导向性作用，提出在全国设立国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这将为中国土地资源的科学配置、集约高效利用提供战略性指导，但城镇体系规划、环境治理规划中的一些问题，仍然制约着土地利用总体规划对建设用地资源、生态用地资源的科学配置。 总量控制的方法机械效率低 通过土地利用总体规划对城镇发展用地、农业用地“划圈”控制，是用途管制实施建设用地、耕地保有“总量控制”的基本方法。但相对于城镇经济发展的非均衡特点，明显暴露出目前管理方法的机械性，进一步加大了规划控制与现实发展的矛盾冲突。以山东省为例，截止2004年底城镇和独立工矿用地现状，与2010的规划数据相比，似乎没有很大矛盾，但由于平均化的“划圈”控制，热点城镇地区被“基本农田不能调整”控制，撤并的乡镇、整合的村庄和现实中发展不起来的城市，占有了大量的指标资源而无法作相应调整，客观上加剧了社会发展与用地需求的矛盾， 土地管理法规定，农用地转为建设用地，要实施“占补平衡”，但多数热点发展省份土地后备资源不足，耕地后备资源更是缺乏，“占一补一”在一些地区存在质量下降的问题，同时过分强调占补平衡，缺乏科学的开发复垦规划，一定程度上也会对环境破坏构成潜在威胁。 土地利用信息反馈机制时效性、可靠性不足 从土地权籍变更登记系统看，一是土地的分类数量、权籍关系缺乏准确可靠的普查统计，同时由于制度设计、地方利益方面的原因，有些地区的政府和部门存在瞒报、漏报现象，造成全国土地利用数据的准确性较差；二是地籍信息的动态更新滞后，管理工作量巨大，