公众参与的必要与适度――读公共决策中的公民参与.doc

公众参与的必要与适度――读《公共决策中的公民参与》 【字体： HYPERLINK javascript:fontZoom(16) 大? HYPERLINK javascript:fontZoom(14) 中? HYPERLINK javascript:fontZoom(12) 小】 ?????? 2007-08-09 11:15??????来源： ? 广州市人民政府法制办公室 所 静 当今世界范围内的公共管理领域中，公民参与决策涉及到社区发展规划、社区犯罪预防、公共交通、环境保护计划和危险废弃物处理等公共事务的管理的事项。公民控制信息资源的可能性，为公民的有力参与活动提供了技术化基础。公民社会（在市场与政府之外的“第三种力量”）的发展与非营利组织活跃成为公民参与强有力的组织基础。信息技术的快速发展和传播，使得越来越多的公众意识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。同时，公共管理者也意识到，如果大多数公众对公共政策过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对，那么政府的决策制定也将是毫无意义的。从前那种大多数公共管理者习惯于在幕后远离公众监督或不被公众关注的环境下工作的情况已经越来越少；公共决策需要公众参与已成为普遍的共识。公民参与对于公共决策的合法性与适当性起着越来越重要的作用。 在对公众参与的必要性达成共识之后，公共管理者们不禁又会产生这样的问题，即是不是所有的公共决策都必须或者都需要公众参与？如果不是，公共管理者在不同决策情况下，应以怎样的标准选择不同范围、不同深度的公民参与形式？怎样维持公民参与代表性与政府管理活动效率之间的平衡？公众参与对于公共决策的影响有哪些？政府应在什么时候，以什么方式适当地使用不同层次的公民参与形式？ 阅读约翰??克莱顿??托马斯教授所著的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书，将促进我们对上述问题的思考及解答。作者在整本书中分别分析了影响公众参与范围与方式的要素、不同的公众参与方法适用的条件及优缺点、公众参与对公共管理者提出的要求等问题，并提供了较为明确的指引。书中确立并分析了“公共决策”中的“公众参与”的“有效决策模型”。这里的“公共决策”主要指“行政决策”或“政府决策”。其决策过程不同于由公民投票表决产生的、以民主为要件的决策过程；这里提到的“公众”，主要是作为政府提供的公务服务的接受者的社会普遍大众、群众团体或组织，在个别地方，还包括了政府的相关责任部门。笔者以为，将这一模型的适用范围进一步扩展到政府系统内部的征求和表达意见上，也未尝不可。 一、公众参与问题是公共决策过程中的重要问题 通过对日常公共决策中不同案例的研究比较，管理者们发现，公众参与的成功与否，对政策的制定及其目标的实现产生重要的影响。一方面我们可以预期，公民参与有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于公民接受政府制定的公共项目规划，有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施。同时，公众参与也有利于政府对于社会中的弱势群体利益的关注与保护，有利于保障公民在行政管理者做出判断之前提出建议和看法，还可以给那些丧失公平的人一个机会，使他们得到必要的补偿。公民参与不仅可以增加官员的回应性，而且还可以提升政府公共服务的绩效。当公众参与成功时，它能够给公共管理带来一些实质性的益处，如更多与更好的决策信息、更有智慧、更加有效、公民更加接受的公共政策，感到满意的和支持政策的公民，更加强有力地促进了民主。 但是，当公民参与不成功，甚至遭遇失败时（而且它也经常失败），随之而来的便是社会不满意，躁动不安、难以控制的公众，无效的政策，以及遭到削弱的民主参与基础。首先，可以肯定的是，那些没有经过很好设计与规划的公众参与过程，不仅对公共管理本身是一个挑战，而且可能对民主制度产生严重的冲击。那些自发的、无意识的、不加限制的、没有充分考虑相关规则的公民参与运动，对于政治和行政体系可能带来功能性失调的危险。这可能使政府的合法性产生危机，也可能对所有政治制度的权威性形成威胁。其次，公民参与同样也可能会影响到政府组织效益与效率的达成。公民参与可能造成行政管理活动的拖延，使政府政策局限于短期目标。第三，公民参与本身的不完善性。如参与常常不具有代表性，很多时候公民不情愿去参与，公民参与的不可预期性在一定程度上加剧了人们参与热情的枯竭，公民参与的意见往往反复无常而不是那么稳定和可靠，公民参与有时甚至造成公共政策的扭曲，威胁政策质量等等。 在日常公共管理实践中，我们也经常体会到，公众参与，尤其是作为组织的公共参与的政策制定过程中，很多政策反复被否决、妥协、再妥协，到最后出台的政策较原本的设计已是面目全非，各方都满意同时又都不满意，甚至因为最后的决策无实质性内容或因为延误决策时机而导致政策毫无用处也是经常的。 二、影响公众参与