中国城市生活垃圾处理设施建设投融资状况分析及政策建.doc

中国城市生活垃圾处理设施建设投融资状况分析及政策建议 常杪1　李建军2　傅涛1 （1.清华大学环境科学与工程系，北京 100084；2.中国固废网，北京 100086） [摘要]城市生活垃圾处理问题一直是城市市政公用行业发展中的一个大问题，除了处理方式和处理效果等来自技术选择方面的困惑之外，投融资机制也是困扰各级政府的难题。本文论述分析了中国城市生活垃圾处理的投资历程，对现阶段正在进行的城市生活垃圾处理领域的引入市场机制的改革现状进行了调查与分析，并对下一阶段加速城市生活垃圾处理设施建设速度所应采取的投融资方面的措施提出了相应的建议。 [关键词]城市生活垃圾 处理设施 投融资 资源化 1、从简易堆放到资源循环型社会的构建 改革开放以后，随着城市生活水平的提高，生活垃圾产生量不断增加，垃圾围城现象日益严重；同时，大量野外的随意堆放所带来的恶臭、滋生大量的蚊、蝇和病原微生物严重影响人体健康。随着国家对环境保护工作重视的加强，城市生活垃圾处理也被纳入了各级政府环境污染治理的工作之中。但是，由于从80年代到90年代中期为止的环境政策是以工业污染治理为主的投资，因此生活垃圾处理早期没有被真正重视，生活垃圾集中处理设施的建设需求没有真正体现出来。 我国城市生活垃圾处理领域作为环境保护的重要一环真正被提上了国家的议程是从第九个五年计划（1996年——2000年）开始。我国城市化率从20%增长到30%经历了从1980年到1996年的16年的时间，而从30%增长到40%却仅仅经历了1997年到2003年的短短7年的时间，同时也带来了城市生活垃圾产生量的飞速增长，使垃圾无害化处理率急需提高。据世界银行东亚基础设施部于2005年编制的关于《中国固体废弃物管理：问题和建议》的报告中指出，中国所面临的固体废弃物数量的增长如此之快是任何一个国家没有经历过的，中国城市在今后20年大约要建设1400座生活垃圾填埋场（1）。 在这一阶段，还碰到了在国外已经发生的新问题，如垃圾填埋场渗滤液污染、二恶英污染、PCB处理等，使本来就技术薄弱的生活垃圾处理行业面临着技术迅速提升的要求。在近几年，借助“后发优势”，受国际上垃圾处理领域的技术转型即向资源回收再利用循环型社会方向发展这一理念的影响与启发，垃圾的收集与处理方式需要在系统层面有更大的调整，即在采用最终无害化处理方法之前，应尽量促进废物减量化、重复和循环使用，符合循环经济理念的新的技术选择与投资将会立于不败之地。 我国的城市生活垃圾处理相关设施建设需要统筹、系统地考虑无害化和资源化的问题，最终目标是建设清洁、卫生、美好的环境友好和资源节约型社会。 2、城市垃圾处理投资体制从单一走向多元 90年代以前，由于城市生活垃圾处理设施建设需求还没有完全体现出来，我国的城市生活垃圾处理投资还是单一依靠政府预算内投资。从业人员都是国有事业单位编制，垃圾清扫、收运作业和处理全部由政府财政直接支付，投资、建设、运营、管理和监督都由当地政府负责。生活垃圾“处理”的形式基本上就是简易堆放，甚至有的沿海城市就是围海“填埋”。这一时期，尽管国内也有一些示范的堆肥项目，但都没有形成规模和成熟的技术和管理经验的积累。政府对于生活垃圾管理和处理的要求就是尽快清扫出街道，然后找个地方放就可以了。这一阶段的投资主要用于人员工资、清运设备和日常费用等，投资特征为政府单一财政支出，没有专业的规划指导，为粗放式的“应付”阶段。 随着城市化进程和垃圾问题越来越引起社会的关注，中国的生活垃圾处理在80年代也开始探索专业治理的道路，并有一些项目陆续在经济发达城市开始动工。建设部根据对666座城市调查统计（2），垃圾清运量1979年达到2508万吨，1980年达到3132万吨，1985年为4477万吨，1990年为6766.8万吨，1995年10671万吨。从1980，1985，1990到1995年连续三个五年垃圾的清运量分别增长43%、51%、58%，垃圾产量的飞速发展使城市政府开始探索大规模、专业化处理的道路。在这期间，被专家认为是中国国产垃圾焚烧处理技术与设施发展萌芽的四川省乐山市凌云垃圾焚烧厂于1988年建成投产（3）。1985年杭州市天子岭废弃物处理总场开始选址、设计等前期阶段，1989年开始开工，总投资8500万元，这个处理场是我国第一座依照卫生填埋要求设计，并采用合理的填埋规划和工艺运行的处理场（2）。1988年11月正式投产的深圳市市政环卫综合处理厂成为当时我国第一座现代化的垃圾焚烧发电厂（2）。以上是几个有代表性的例子，这一阶段的投资重点转移到无害化处理环节，并且开始了专业化运作的阶段，但是投资渠道仍然单一，由政府全面运作和实施。 从80年代末到90年代初，日本、德国、加拿大等国的外国