城中村改造——利益群体与权益保障视角分析.doc

城中村改造——利益群体与权益保障视角分析 陈晓楠 施国庆 （河海大学中国移民研究中心 公共管理学院） 摘 要：本文选取利益群体分析与权益保障为视角，通过城中村改造的利益相关者识别和利益关系分析，以物权法为基础的显性权益和隐性权益的剖析，建立利益均衡协调的机制和社会公正实施的框架，指出城中村的改造，不让发展的收益和损失产生不公平分配、严格限定政府的征收权、引入社会评价制度、设计合理的征地补偿方式、完善私房出租的管理、构建社会保障体系。 关键词：城中村改造 房屋拆迁 物权法 权益 利益相关者分析 纵观城市发展的历史，城市发展过程就是城市不断扩张、更新、改造的过程。对于那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或仅有少量农用地的村落——城中村，是中国背景下城市化快速增长时期的一种新的城市化病，其对城市经济社会发展的不利影响，成为困扰城市政府的一大难题，因此城中村改造势在必行。 利益相关者分析 城中村改造，必然涉及村民、暂住人口以及周边地区利益相关群体的社会、经济、环境利益，涉及集体或个人的土地、房屋、公共设施等财产的利用和处置，涉及政府意愿与利益群体意愿的协调一致。成功改造的关键不仅取决于政府意愿，更在于各利益相关群体的利益均衡。 利益相关者识别 利益相关者，指极其有可能受拟议中的某项干预活动（无论是积极或消极）影响的或者指那些会影响到这项干预结果的人、群体和单位。利益相关者分析法，已应用于涉及多个利益群体的决策，帮助决策者在策略制定时，分清重大利益相关者对于策略的影响。 城中村改造活动中涉及的利益相关者主要有：地方政府、开发商、村集体\村干部、普通村民和外来人口。 利益相关者利益关系分析 地方政府 地方政府是城市化进程的推动者，也是城中村改造的有力推动者。在城中村改造中，政府出于全局利益的考虑，其花费的成本主要包括征收土地的补偿金、房屋拆迁的补偿或安置支出、村域内基础设施的建设维护资金、医疗卫生等社会保障体系的投资；政府的收益包括政策目标的实现、土地储备资源的增加、潜在的土地拍卖出让等带来的经济收益、社会面貌和生态环境的改善所附着的一系列社会效益。 开发商 作为以利润最大化为目标的开发商，在城中村改造中往往是与开发项目绑定在一起。其对项目的可行性研究及财务评价，揭示了开发商的最终目的是获取利润。 村集体\村干部 “村委会”改制为“居委会”是城中村改造中对村集体机构改革的一种普遍方式。代表村集体行使权力的村干部，成为村集体改革的直接受影响人。由于农村集体土地的征收和建设用地出租经营等因素，村集体积累了可观的农村集体资产。当城中村改造后，村集体将被取代，村干部必须面对被淘汰出社区管理层的可能以及由此引发的原有工资、福利等利益的消失。集体资产更多情况下将被股份化并由某个经济实体进行管理运作，新成立的社区的行政事务费用将由地方政府来承担。 村民 城中村改造带给村民的是并存的机遇与挑战。一方面，村民将获得土地征收补偿、房屋拆迁补偿、可能的集体资产量化后的折现，卫生、治安等环境的改善，公共基础设施的完善，纳入社会保障体系等；另一方面，生产和生活方式的转变将带来生存成本的增加，以宅基地为基础的私房出租可能断流，征地及房屋拆迁的利益补偿无法公正，以上因素也是城中村改造的最大阻碍。 外来人口 城中村的外来人口主要是承租私房经营或居住，其对“城中村”的现状形成具有一定的诱导作用和隐性的经济贡献。城中村改造，外来人口面对的是居住成本的增加和在村域内的中低档服务业收入的中断，可能还有因子女转学而遭遇城市和农村学校之间的教育费差别。在没有妥善解决外来人口生活工作的情况下，其微观流动将成为新的城中村壮大的源泉。 综上所述，因城中村改造而给主要利益相关者带来的影响中，村集体、村民是近期的受益者、远期的受损者；地方政府是近期的受损者、远期的受益者；开发商是远期的受益者；外来人口则是全程的受损者。 基于物权法的主要权益分析 显性权益 土地所有权及承包经营权 村集体拥有集体土地的所有权，村民拥有对所承包土地的承包经营权，但这二者均是不完整的权益。基于国家政府是一级土地市场的唯一提供者的现实，村集体无法自由处分土地。集体土地只能通过被地方政府征收一途进入土地市场，且不能体现土地利用潜在价值的补偿标准，无法妥善安置失地农民。土地承包经营权的流转受到严格限制，遇到政府征收时村民没有选择权。 建设用地使用权 《物权法》详细阐述了国有建设用地使用权，却略过集体所有的建设用地。在城中村，村集体大多采用在建设用地上建造厂房出租给企业的形式来获得收益。在当今房价火热的时代，在集体土地上建造商品房归类于违法建设。可见，村集体对于建设用地的用途并没有完全的支配权。 宅基地使用权 城中村凭借良好的区位优势，村民利用宅基地使用权建造住宅，并出租私房，获得