垃圾焚烧发电BOT项目的关键风险多案例研究.docx

垃圾焚烧发电BOT项目的关键风险：多案例研究宋金波1，宋丹荣1，孙岩2（1.大连理工大学管理学院,大连116024；2.大连理工大学公共管理系,大连116024）摘要：随着我国市政公用事业体制改革的不断深化，BOT模式在各地垃圾焚烧发电项目中得到了广泛应用，但由于决策失误、技术不成熟、政府与项目公司缺乏操作经验等原因，导致此类项目的建设和运营存在许多风险，并 迅速成为社会公众关注的热点问题。本文选取了我国东、中、西部15 座城市具有代表性的18 个垃圾焚烧发电 BOT项目开展研究，采用多案例研究的方法识别、归纳出我国垃圾焚烧发电BOT项目的8项关键风险，包括政 府决策风险、技术风险、运营风险、垃圾供应风险、费用支付风险、收益与成本变化风险、变更风险以及政策法 规风险。进一步从关键风险的关联性、我国生活垃圾的复杂特性、专业技术与管理人才匮乏三个方面分析了关键 风险的内在规律和产生原因，并提出建立垃圾分类收集体系、增强政府的前期项目决策能力、提高项目透明度、 鼓励提高垃圾焚烧发电专业技术水平和完善相关的经济政策五类风险应对策略。 关键词：BOT；垃圾焚烧发电；关键风险；风险应对策略中图分类号：F294文献标识码：A文章编号：资源稀缺地区建设垃圾焚烧发电厂”等相关的条款[3]。在可再生能源政策的激励下，北京、上海、 深圳、广州和大连等许多地区都在筹建和运作垃圾 焚烧发电厂。由于我国垃圾处理行业起步较晚、垃圾焚烧处 理技术基础薄弱，加之各级政府财力有限，因而采 用 BOT（Build-Operate-Transfer）模式吸收社会资 本建设和运营垃圾焚烧发电厂就成为了发展趋势。 据“十五”期末统计，在全国56 个已建及在建的 垃圾焚烧发电厂中，41个采用BOT模式运作，所 占比例达到73%[4]。然而，由于决策失误、技术不 成熟、缺乏操作经验等原因，导致出现了北京六里 屯、广州番禺和江苏吴江等不少失败的项目。识别 和认清影响垃圾焚烧发电BOT 项目的关键风险是 目前亟待解决的问题。Darrin[5]将BOT项目的风险划分为全过程风险 和局部风险，其中，全过程风险包括政治风险、法 律风险、商业风险、环境风险和不可抗力风险；局 部风险包括技术风险、建造风险、运营风险、金融 风险和收入风险。亓霞[6]通过对我国PPP 项目案例 的汇总分析，认为造成PPP 项目失败的风险主要有 法律变更风险、申请延误风险、政治决策失误/冗长 风险、政治反对风险、政府信用风险、不可抗力风险、融资风险、市场收益不足风险、项目唯一性风1问题提出与文献综述20世纪80年代以来，随着全球经济的发展和 生活垃圾数量的不断增加，能源与土地资源日趋紧 张。采用填埋和堆肥的方式处理垃圾，不仅占用了 有限的土地资源，而且使环境遭受了严重的二次污 染。相比之下，焚烧处理可使垃圾重量减轻80％、 体积减少90％以上[1]，还可以用于发电和供暖。在 此背景下，日、美、德、比利时等发达国家的垃圾 焚烧技术发展迅速，垃圾焚烧处理量也达到了垃圾 总量的30%-75%，而我国仅为15%左右[2]。自2006 年《中华人民共和国可再生能源法》实施以来，我 国在《节能减排综合性工作方案的通知》、《中国应 对气候变化国家方案》、《关于加强生活垃圾处理和 污染综合治理工作的意见》等条文中明确提出“鼓 励垃圾焚烧发电和供热”、“大力研究开发和推广利用先进的垃圾焚烧技术”、“鼓励在经济发达与土地基金项目:国家自然科学基金项目71072107）辽宁省社会科学规划基金（L09DJY096） 大连理工大学人文社会科学基金项目 (DUTHS2008303)作者简介:宋金波（1975-），男，辽宁丹东人，大连理工大学管理学院副教授、博士，研究方向为项目管理、技术 经济及管理。email:songjinbo@；电话:0411-847064011险、配套设备服务提供风险、市场需求变化风险、收费变更风险和腐败风险。Wang[7]通过对深圳沙角B 电厂和广西来宾B 电厂等案例的研究，将BOT项目的风险分为政治风险、施工风险、运营风险、 市场与收益风险、金融风险和法律风险。陈海滨[8]将垃圾处理项目的风险划分为技术风险、工程风 险、经济风险、信誉风险、配套风险和外部环境风 险6 类。徐晓霞[9]通过对大连市垃圾焚烧发电BOT项目案例的分析，提出政府方应承担招标风险、固 定资产投资总额真实性风险、技术风险、行政审批 风险、生活垃圾供应风险和法律变更风险，投资方 应承担技术风险、建设期延误风险、运营及维护风 险和支付不及时风险。在垃圾焚烧发电BOT 项目的诸多风险中，项目运营阶段对周边环境与居民生活安全的影响引起了学者们的重点关注。Denison[10]通过对垃圾焚 烧的污染物、直