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外汇检查全流程监管绩效审计案例 【审计背景】 2012 年以来，外汇管理重点领域改革取得显著成效，货物 贸易外汇管理制度改革推广至全国，资本项目外汇管理进一步简 政放权，直接投资可兑换进程大大加快。随着改革的日益深入， 外汇管理的日常工作内容和方式发生了实质性的变化，原先外汇 基层干部熟悉的行政审核事项大大减少，工作重点也转移到事后 的统计监测和非现场核查。就改革后各外汇业务部门与外汇检查 部门的合作情况来看，存在一些在资源配臵、分工协作中重复和 低效行为。这些情况并不构成内控违规问题，但是它们的存在暴 露了当前外汇业务全流程监管中的不协调和不顺畅，将构成阻遏 外汇局实现“五个转变”工作要求的不利因素。如改革后存在同 一可疑线索，不同部门重复调查现象,以对个人分拆结售汇的可 疑线索调查为例。个人结售汇管理改革后，根据相关文件要求， 某分局经常项目管理处不定期通过非现场核查查找异常可疑交 易，并到银行调查个人外汇交易前后的人民币来源或去向。而当 地外汇检查部门由于需要按季度开展外汇检查非现场集中分析， 筛选发现的个人项下异常交易与经常项目管理处经常“撞车”， 经常发生外汇检查部门向同一家银行要求调取相同交易凭证的 现象。又如业务流程重塑后部门监管之间职能存在交叉或空白地 带，或是在整个局各个级别层面缺乏合理有效的沟通协调机制， 1 以部门间线索移交为例，一方面，很多分局没有建立相关移交标 准，对现场核查发现的同类违规可疑线索，实行双重标准。另一 方面存在大量移交退回现象，部门间不协调不顺畅可见一斑。 针对上述问题，为更好服务于外汇管理改革，国家外汇管理 局内审司以外汇检查为切入点，设计外汇检查全流程监管绩效审 计评价体系，并挑选国家外汇管理局 SZ 分局作为审计对象，于 2014 年10 月对其开展现场审计，希望实现以下三个目标： (一）改变固有监管模式，实现监管理念转变。“五个转变” 以来，外汇局系统在改变监管模式，促进监管理念改变方面取得 了长足的进步。但同时，由于人员环境等因素制约，改革进入“深 水区”时，必然会遇到瓶颈。换句话说，改革到一程度后，需要 有推手推动改革继续前进。因此希望利用绩效审计的手段，依靠 内审部门的“倒逼”机制，改变固有监管模式，实现管理理念转 变。 （二）实现监管资源整合，促进人员转型升级。通过全流程 监管绩效审计指标设计、绩效评价等手段明确改革后外汇管理业 务部门和外汇检查部门的分工与职责，探索各业务部门和外汇检 查部门双向沟通交流机制，明确外汇监管履职目标与履职手段， 实现监管资源整合，促进人员转型升级。 （三）提供绩效审计模板，提升外汇局组织价值。在SZ 分 局外汇检查全流程绩效审计的基础上，固化指标，总结经验，编 制一本科学合理，具有借鉴意义的操作手册，编印全局推广使用。 2 不仅给分支局开展同类审计提供很好的模板，也对分支局在“五 个转变”背景下履职提出要求，实现内审工作为组织价值增值的 作用。 【审计思路与方法】 一、基于价值链理论的绩效审计思路。 一般绩效审计在构建评价指标时，大多直接以“经济性、效 率性、效果性”为评估维度，而对被评估对象的组织性质、“3E” 指标的适用程度、被评估对象性质对绩效审计评价指标的结构要 求等涉及指标取向的源头性问题未有考虑和判断，往往导致指标 设计取向与被审计对象性质相悖，在一定程度上影响指标的科学 性与全面性，而价值链理论可以很好的解决上述问题。 按照迈克尔〃波特（1985）提出的价值链理论，一个组织价 值最大化应为价值链上每一个链节价值的实现以及链节之间衔 接成本最小。基于价值链的视角，我们认为，绩效审计应着重对 组织活动的效率、活动间的协调程度以及组织活动对组织价值的 贡献度进行确认和评价。其中，经济性指标用于考量组织活动间 的协调成本，效果性指标用于评价组织计划是否达到，而效率性 指标则重点评价组织现已开展的业务活动、管理活动、辅助活动 能否在固定投入下实现产出最大化。同时，绩效审计可从组织价 值链入手，提供协调、建议等咨询服务。基于前述的分析，我们 将基于价值链理论的绩效审计流程划分为5 个步骤： （1 ）识别被审计对象价值链。即通过查阅相关资料、顺推