[建筑]关于土地利用总体规划修编思路的再探讨.doc

关于土地利用总体规划修编思路的再探讨 　　1. 问题提出 　　作者曾于2002年写过题目为“市场经济与土地利用规划—关于土地利用总体规划修编思路”的文章，自那以后，一直在关注我国下一轮土地利用总体规划修编方法研究进展。 　　众所周知，国土资源部分别于2002年和2003年部署了县级和市（地）级土地利用总体规划修编试点工作，可至今尚未见到在此基础上所形成的认可的土地利用总体规划修编思路或技术规程。这种现象是否说明一个问题即新的符合社会主义市场经济条件下的土地利用总体规划修编思路尚未形成，或者说突破上一轮土地利用总体规划编制思路尚未实现，是何原因值得深究。本文拟就土地利用总体规划修编中主要问题如规划理念、规划目标、规划思路、规划方法等进行再探讨。 　　2. 规划理念 　　规划面对的是客观世界的不确定性，这种不确定性主要来源于客观世界中无数个主体的运动，它们之间的相互作用和影响，以及它们和不断变化的环境之间的相互作用，再加上人们认识客观世界能力的局限，难以实时地把握每个主体的状态及变化趋势，因此，人们只能从总体上大致把握客观世界发展的长远趋势，并据以策划应当采取的行动。 　　规划的未来导向性，其实质是一种对未来不确定的缓解和抵消，正因为如此，规划才之所以能够存在并在社会发展的过程中发挥作用的原因所在[1].这里存在规划悖论即确实的规划是不确实的未来现实的反映，而不确定的未来现实又是现时确定的规划作用结果。规划悖论告知人们，切莫寄希望于规划指标完全没有偏差，问题是要即时发现这种偏差揭示其产生的原因，并适时地进行相应的修改，使这种偏差带来的负面效应最小，这也就是规划的社会作用的具体体现。 　　规划历来属于未来学的研究范畴，规划离不开预测，规划是依据过去和现在来研究未来。人们对规划的认识存在误区，即科学规划就不应偏离现实。实际上规划中存在着大量的不确定性因素，规划系统是一个信息不完全的灰色系统，规划实施过程中发生修改和完善的要求，本属正常范围，决不能因此得出规划无用的结论，或称可有可无论。退一步来讲，若没有2010年规划建设用地总量为0.37亿这项指标作为参照系，如何根据2002年全国建设用地总量0.39亿ha，作出提前8年完成了2010年的规划指标的评价呢？同样若没有2010年规划耕地保有量1.28亿ha，依据2000年底就有19个省市区的耕地少于2010年保有量指标而作出提前10年突破规划指标的评价。根据这些事实作出规划宣告失败的结论是值得商榷的，恰恰相反，出现偏差并不可怕，关键在于揭示偏差产生的原因，并加以改正。何况掌握的信息不全、不准，直接影响规划指标的科学性和准确性，才是导致规划指标偏离实现的主要动因。绝对不能仅依托规划指标存有偏差，从而否定规划客观必要性，虽然两者有联系，规划指标必竟不是规划的全部内容，何况既使在市场经济发达国家，依据客观变化情况即时修改和完善原规划指标也属常见现象，美国经济学家戴（Day）于1978年正式提出递推规划滚动调整方法[2]就是佐证，这种方法就是为了解决由“无知”引起的对未来判断的误差（不确定性），使不确定性降低到最小程度。通过这种“瞻前顾后”的动态调整方式，滚动调整将不同时期规划衔接起来，在调整的同时保证了规划的稳定性和连续性。 　　3. 规划目标 　　规划目标是规划努力所要导向的目的地，目标通常要演绎成特定的和可操作的具体目标，具体目标是通向目标的道路中途的里程碑[3]，一般来讲规划目标可为概括性的表述，而具体目标要尽可能加以量化以便于操作。 　　关于规划目标的确定，应当遵循科学发展观，实现五个统筹，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放，其核心是以人为本，构建和谐社会。就当前我国情况而言，人口增长、经济发展、城市化、粮食安全和生态环境对我国土地利用影响很大，处理好上列5项因素与土地利用之间关系是土地利用规划必须解决的问题。在现实生活中，上列5项因素处于相互作用之中。人口没有粮食和居住地就不能生存，而粮食需要耕地保障和资本投入，实现城市化与粮食安全均与经济发展水平有关，随着人口增长和资源利用直接影响着生态安全，最终又回到人口和土地问题。人类生存与发展受制于土地面积的有限性，为了突破这种限制，过去长期以来先都是采取挤占林地、牧地和未利用土地，以扩大耕地，后又占用耕地等农用地以扩张城市，其共同点均置生态环境质量于不顾，以牺牲生态环境为代价，最终导致生态环境的恶化，直接威胁着人类生存条件。可以毫不夸张地说，当今世界或某地区所面临的人口、资源、环境、粮食等问题均与土地资源及其利用密切相关。协调好土地利用与人口增长、经济发展、城市化、粮食安全和生态环境5项因素之间关系理所当然地成为土地利用规划目标。其难点在于将这些关系加以量化，而形成具有可操作性的规划