西方行政学说史教案C3.ppt

第三章 古德诺与《政治与行政》 一、古德诺的生平与著述 二、政治与行政二分 三、政治与行政协调的基本路径 一、古德诺的生平与著述 1、弗兰克·J·古德诺，美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 2、在美国哥伦比亚大学主修法律，后任哥伦比亚大学教授，1888年起主讲行政法学等课程近20年，并建立起自己的学术地位和声誉。 3、1913-1914年曾任中国政府的政治顾问。 4、1914-1928年人美国约翰·霍普金斯大学校长。 5、1893年著《比较行政法》，1900年著《政治与行政》，1914年著《共和与君主论》。 二、政治与行政二分 1、政府有两种基本功能，即国家意志表达的功能和国家意志执行的功能。前者即“政治”，后者即“行政”。 2、在国家意志的活动中，政府的政治与行政应相对地“二分”。 3、在国家意志的活动中，政治与行政必须以某种方式取得协调。 4、古德诺的学术兴趣已经不是“政治与行政的‘分离’”，而是“政治与行政的‘协调’”。 古德诺语录 “以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些机关去行使。” 古德诺语录 “把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。” “分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”（古德诺：《政治与行政》，华夏出版社，1987年） 三、政治与行政协调的基本路径 1、走向政治与行政协调的路径之一：政治对行政的适度控制。 2、走向政治与行政协调的路径之二：行政适度的集权化。 3、走向政治与行政协调的独特道路：法外调节。 4、政府体制改革（使之与美国政党政治相适应）：美国加强民主和效率协调（政治与行政协调）的主攻方向。 1、走向政治与行政协调的路径之一：政治对行政的适度控制 （1）可以通过法定制度实现政治对行政的适度控制。但这种控制必须有一定的限度，否则不仅会妨碍有效的行政执行，而且还会损害建立这一控制的目的。例如，英国内阁对议会负责并且拥有制衡议会权力的法定制度。 （2）把行政功能从内部细化为执行功能、司法功能、准司法功能、统计功能和半科学功能，从而确定政治应对那些行政分功能进行控制，而哪些则应保持相对独立性。 古德诺语录 “如果希望有高效率而又公正无私的行政，如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学、准司法、办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期任职的规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定性影响的地方，特别是对那些行政首脑来说，则应该避免长期任职。” “如果这种控制扩及行政事务中的所有官员，政府就会失去效率，并对很多事情失去处理能力，而这些事情只有政府才能有效地处理。······只有坦白地承认必须对法律总的执行进行控制，并承认必须有一部分行政工作是政治所不应干预的，安全才能实现。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。” 2、走向政治与行政协调的路径之二：行政适度的集权化 “政治与行政的协调”不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且取决于行政权力的必要集中问题。例如，美国国家权力在横向与纵向的划分，造成了行政力量统一性的破坏。 “决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门能够强而有力”，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。”（汉密尔顿，《联邦党人文集》，商务印书馆，1987年） 古德诺语录 “在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的。” “在我们对集权的传统恐惧中，我们可能受到了一个由体制设计者幻想出来的魔鬼的恐吓。” “我们必须坚持这种集权······不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。” 3、走向政治与行政协调的独特道路：法外调节 美国宪法所提供的法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长和发展的任何基础，即