中国地方政府债券的模式演变.pdf

特别评论 中国地方政府债券的模式演变 ——历史、现状和未来 观点简述： 1、地方政府债券改革沿着“代发代还、自发代还、自发自 还”的路径不断深化。 2008 年底，为解决 4 万亿地方政府配套资金，国务院通过 特别批准的方式允许发行地方政府债券2,000 亿元，正式开启了 我国地方政府债券之门。2011 年，在“代发代还”地方政府债券 成功运行2 年后，国务院批准上海、浙江、广东、深圳试点在国 务院批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息， 并与2013 年准新增江苏和山东试点。2014 年5 月22 日，财政 部印发《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》，允许十个省、 市发行自发自还地方政府债券，继续推进地方政府债券改革。 2、2009 年以后，城投债券成为地方政府融资重要手段，历 经爆发增长、整理和规范，发行规模持续位于高位。 2008 年以前，城投债券处于起步阶段，发行规模有限。2009 年，在国家发改委、人民银行和银监会相继推出相关支持政策后， 城投债券爆发式增长，2009 年政府融资平台总计发行 162 支债 券，发行债券规模总计2,821 亿元，分别为2008 年的3.31 倍和 3.81 倍。而后，虽2010~2013 年，监管部门对城投债券的发行进 行了的调整和规范，城投债券发行规模仍持续居于高位，2013 年政府融资平台发行债券652 支，总计8,286.26 亿元。 3、一般责任债券是大势，但短期内城投债仍将是主力，未 来一般责任债务和收益债券将并行发展。 地方政府债券不仅有利于降低地方政府举债融资成本，还有 利于拉长债务期限，解决地方政府债务期限错配问题，是建立规 范的地方政府融资体制的核心。但短期内其发行仍将有较为严格 的控制，而考虑到存量债务的周转以及大量在建项目继续推进所 产生的大量资金需求，城投债仍将是地方政府发债融资的主力。 日期，项目收益债券已进入实践阶段，未来一般责任债券和项目 收益类债券将并行成为地方政府融资的重要渠道。 共6 页，第1 页 特别评论 一、中国地方政府债券模式的历史演变和现状 1994 年财政分税制改革后，中央政府上收部分财权，但地方政府仍承担着经济建设等事权。在 此背景下，受到“以GDP 增长论英雄”、城市形象工程的政绩观与考核制度推动，我国地方政府的 资金逐步开始大规模地投向资金需求大、建设期和回收期长的基础设施建设项目中，地方政府财政 收支不平衡日益加剧，债务融资需求不断扩张。然而，1994 年3 月颁布的《预算法》第二十八条明 确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。上位法层面的明文禁止使 得地方政府发行债券融资从一开始就呈“隐性化”特征，在模式上呈现出两个方向的演变：一个方 向是发债方式“显性化”，在不突破地方政府不能自主发行债券的大框架下，中央政府通过国债转贷 和地方政府债券试点等方式不断进行探索地方政府融资模式；另一个方向是发债主体“隐性化”，地 方政府通过搭建投融资平台替代其作为发债主体，“城投债券”方兴未艾。 （一）地方政府债券 2008 年底，为应对国际金融危机，国务院推出4 万亿投资计划，其中中央安排资金1.18 万亿， 其余由地方政府配套解决。与此同时，国务院通过特别批准的方式，在2009 年政府工作报告中首次 提出安排发行地方政府债券2,000 亿元，以期部分缓解4 万亿投资计划中地方政府的配套资金压力， 正式开启了我国地