改进中国低效的土地指标计划管理体系-PaulsonInstitute.PDF

保尔森基金会政策备忘录 改进中国低效的土地指标计划管理体系 肖媛 赵锦华 2015年3月 保尔森基金会政策备忘录 作者简介 肖媛 肖媛，纽约大学瓦格纳公共服务研究生院兼职助理教授，哥伦比亚大学法学院全球法 律变革中心博士后研究员，研究产权理论、土地政策和土地市场、发展中国家的城市 化、国际发展问题等。 肖媛曾在世界银行华盛顿总部供职三年，主要工作集中在城市管理和规划领域，负责设 计和组织针对发展中国家官员的能力建设和培训项目。肖媛先后获得北京大学国际政治 与经济学双学士、多伦多大学政治学硕士、麻省理工学院城市与区域规划学博士学位。 赵锦华 赵锦华，麻省理工学院城市研究和规划系“爱德华H.和乔伊斯林德”城市规划助理教 授，麻省理工学院公共交通实验室联合首席研究员，负责指导麻省理工学院“JTL城市 交通研究实验室”，此前任教于加拿大英属哥伦比亚大学。 赵锦华于麻省理工学院获得博士学位、理学硕士学位以及城市规划硕士学位；他于同 济大学获得城市规划专业学士学位。赵锦华的研究集中于三个领域：（1）交通政策的行 为基础，（2）信息技术与公共交通管理，（3）中国的城市化和城市机动性。赵锦华教授 曾与伦敦、芝加哥、波士顿、温哥华、上海、北京、新加坡等各大城市密切合作，改善其 交通系统和政策。赵锦华的著作经常发表于《交通研究》、《交通研究记录》、《交通 政策》等专业期刊。 Cover Photo: Reuters/David Gray 保尔森基金会政策备忘录 引言 国城市面临两大问题：第一、 各地方差异。政策实践在地方层面失 城市建设用地普遍短缺；第 于僵化，地方上很难借助市场机制对 中 土地市场的低效进行回应和纠正。 二、有限的城市建设用地使 用方式粗放，造成浪费。这两大问题 相互交织，恰于中国城市蓬勃发展之 之后，本文将聚焦两个具体的改革试 际，掣肘了地方经济和社会发展。自 验：“城乡建设用地增减挂钩”试点和 1998年以来，中国土地制度市场化改 “土地指标交易市场”。“增减挂钩”试 革已经推行了十几年，但土地市场的总 点，指地方政府将城镇建设用地面积 体运转效率依然低下。 的增加与农村建设用地面积的减少相 挂钩，以此突破中央政府下达的计划 中国土地市场的低效，以供给方面的 指标。“指标交易”在“增减挂钩”的基 问题最为突出。城市建设用地有三个 础上更进一步，将指标制度市场化。 来源：（1）农用地转换为城市建设用 指标市场不囿于县内，指标可以在全 地；（2）农村建设用地转换为城市建 市范围内交易。 设用地；（3）存量城市建设用地重新 开发。 尽管争议不断，中央政府已经决定在 全国范围内推广类似试验。截至2013 本文重点讨论城市建设用地的前两 年底，国土资源部批准全国29个省份 个来源。 开展增减挂钩或者指标交易试点。 本文首先探讨中国当前土地市场低效 针对这些推行中的试验项目，本文提 的原因。虽然政府有意改革，但现行的 出一系列政策建议，旨在防范土地指