省管县财政体制改革-地方财政研究.doc

财经活页 2005年第22期(总第46期) 辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2005年11月25日 本期主题：财政“省管县” [按]党的十六届五中全会通过的《建议》明确提出在“有条件的地方可以实行省级直接对县的管理体制”。“省管县”财政体制改革是我国财政体制改革的重要组成部分，是“完善省以下财政体制”的关键步骤。2005年1月，财政部《关于切实缓解县乡财政困难的意见》指出：为缓解县乡财政困难，要推行省对县财政管理方式改革试点，各省要积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县；2005年7月，国务院《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》要求：为深化农村税费改革试点，要根据财权和事权相统一的原则，继续改革完善县乡财政管理体制，确保乡镇正常经费支出需要，积极推行和完善“省直管县”财政管理体制改革和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。“省管县”财政体制的实行，必将对我国财政体制改革、县乡财政困难的解决、县域经济发展、三农问题的缓解以及政府机构改革产生积极的影响。 财政“省管县”的由来 省管县财政体制是地方财政分配的一种主要形式。新中国成立后，地方财政分配模式主要实行省管县财政体制。二十世纪八九十年代，随着“地改市”的实行，分税制财政体制的确立，市管县代替省管县成为地方财政分配的主要模式。 1949年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县，正式开创全国“市管县”的先河。1959年9月，为了密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，“市管县”得以迅速推广。1982年，为了促进城乡经济共同发展，中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年1月，国务院批准江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。之后，全国各地全面推开。截至2004年底，全国334个地级行政区划单位中，已有269个“市管县”体制下的地级市，“市管县”体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上。 “市管县”体制是时代发展的需要，是在中国特定的政治经济环境下，在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中形成的，具有历史适应性。“市管县”体制增加了政治领导的组织力，“实化”了省与县之间的“地区层次”，解决了“地区层次”缺乏法律主体地位的尴尬局面，精简了“地区”与所在市的政府机构，提高了行政效率。“市管县”体制使中心城市有了较大的发展腹地，推动了工业化和城镇化进程。同时中心城市发挥经济的辐射带动作用，支持了农村经济的发展。 随着经济市场化的不断深化发展，“市管县”体制的弊端日益暴露出来。改革开放二十多年已建立起统一的国内大市场，各类生产资料、生活资料不再按行政区划而是按经济规律流动，市管县不仅不能以“市”带县，反而出现了“市压县”、“市卡县”、“市挤县”甚至“市吃县”等现象，由于市、县两级本身是两个相对独立的经济利益的主体，市一级政府或利用手中的行政权力截流上级拨给县的资金指标和物资等，或是为了市(地)发展竭力向下抽取财源。从某种角度上讲，市管县体制是当今县乡一级出现大面积财政困难的原因之一，并成为制约县域经济的发展的体制性原因。 最近几年来，全国部分省市从解决县乡财政困难、增强省级宏观调控能力、强县扩权、发展县域经济出发，在历经市管县之后，又重新回归省管县体制，省管县再次成为财政改革的焦点。 新中国成立以来，我国的财政体制有过多次变动。从省与县的财政管理体制变动看，主要有以下特点： 1．省管县财政体制随中央对地方财政体制的变化而变化，中央对省财政体制的调整，必然引起省对县体制的调整。 2．省管县是自新中国成立以来一直实行的财政管理模式。九十年代中期至今普遍实行的省管市、市管县体制，在一定程度上保留了原省管县体制的既得利益，市并未凭借权力对县(市)财政体制进行大规模调整，地市一级在资金划拨结算上充当了“中介人”角色。 3．省管县财政在不同的阶段所包含的内容不同，对促进县域经济发展的作用各异。在“统收统支”时期，省管县名存实亡。“统一领导，分级管理”体制的实施，中央赋予了省管县的一定职权。“划分收支，分级包干”体制的实施，在赋予省管县职权的同时，进一步增强了县级政府的责任。“分税制”体制的实行，奠定了目前省管县的基础。 财政“省管县”改革实践 一、浙江模式