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当前中国农村经济社会发展需要关注的几个问题 当前中国农村经济社会发展需要关注的几个问题 张晓山 2010-04-08 摘 要： 近年来中国农村的经济社会发生了巨大变化，但在农村土地制度变革、发展现代农业的模式和做法、 农村基层治理机制的改革和完善、农村金融体制的改革以及社会主义新农村建设中农村基础设施的管护机制等方面，都有一些值得关注的理论和政策方面的动向，本报告对此进行了一些分析和探讨。 关键词： 农村经济，农村发展，土地制度变革，现代农业 近年来中国农村的经济社会发生了巨大变化，但在中央政策持续关注“三农”问题的进程中，也有一些新的动向值得我们关注。 一、 当前农村土地制度变革的新动向 人多地少是中国的基本国情，城镇化、工业化确实使一部分农地转为非农建设用地。但随着工业化和城镇化进程的加速，农村外出务工人员的增多，计划生育工作的深入，农村地区的村庄人口总数、行政村个数和自然村数量正在逐步减少，村庄平均人口规模不断增加。再通过乡村行政管理体制改革和社会主义新农村建设相关政策的引导，一些自然村出现了合并集中，中心村和小城镇逐渐成为农村人口集聚的中心。如西部某市提出，当地农村居民人均建设用地为城镇居民的2.5倍。如1000万农民进城后将其建设用地复垦，即可盘活1600平方公里用地指标。如果复垦“补”出来的建设用地指标、通过市场招标方式来落实，就可提升土地效益，其增值收益就能反哺农村。海南省规定农村宅基地每户不超过175平方米，海南某市如按此标准进行新村建设，即可节约农村建设用地约54600亩，这部分增量土地是该市土地储备的3倍多。当前全国各个地区的新村建设、大规模的旧村改造以及土地整治工作都在如火如荼地进行。通过撤乡并镇、土地整治和新村建设（注：一些地方叫“缩村让地”，“迁村腾地”，或是叫“拆院并院”），农村也将增加一部分土地。从各地乡镇和村庄未来发展趋势看，这部分土地增量将越来越大。但这方面有几个问题需要注意： （一）各地新村建设、土地整治的兴奋点往往落在建设用地指标上 关于乡村合并、土地整治后增加的土地的使用问题，《基本农田保护条例》和17届3中全会《决定》等文件已有明确的政策规定。如严格按照这些规定，这部分增量土地除了吸引本地和外来资本从事农业规模经营外，农地转为非农用地需要经过严格的程序，事先纳入计划，其大幅度增值的可能性将大大降低。但地方政府通过一系列的运作，仍能推进土地资本化的增值进程，这方面无论是政策还是具体操作上都有很大的运作空间。一些地方政府在城乡统筹方面，在土地资本化上下功夫，重点不是放在城乡基本公共服务的均等化，而是盯着建设用地的指标，或是自己搞开发，或是卖指标。 （二）推进工业化、城镇化进程与保护基本农田之间的矛盾 在土地整治、新村建设中，中央的政策是要确保基本农田， 18亿亩耕地的红线不可逾越。即使是土地整治后的占补平衡、土地置换，也不适用于基本农田。而许多基本农田往往位于城市郊区的平原地带，具有地理优势和区位优势。 一方面是工业、城市发展对建设用地迅速增长的需求，另一方面是最具有区位优势和商业开发价值的基本农田又成为雷区，谁也不能碰；二者之间形成了尖锐矛盾，形成一个“死结”。一些地方违法违规将农用地转为建设用地,并有蔓延上升之势，即是这一矛盾的体现。一些利益相关者从事公司化的农业规模经营，其实也是要在基本农田的利用形式上做文章。当前，各地都在提倡如何适应城乡居民多层次的消费需求，促进农业向二、三产业延伸，拓展农业增收功能。农业向第二产业延伸，就要发展工业园区；农业向第三产业延伸，大力发展观光农业、生态农业、农家乐、现代新村、民俗农庄等乡村休闲旅游，形成一产与三产的融合，这必然要改变耕地的用途，要害是土地变性，这必然与现行的土地管理法规发生矛盾。这是发展县域经济面临的困境，这个领域也是中央与地方政府之间利益关系的交汇点。 （三）宅基地的问题 社会主义新农村建设和土地整治必然涉及宅基地问题。2004年9月，江西赣州市委、市政府作出《关于加强社会主义新农村建设工作的决定》，就提出在赣州市社会主义新农村的建设中，到2005年11月，“空心房”改造面积要达到410万平方米，腾出老宅基地5980亩，垦复耕地5.36万亩。现行农村宅基地制度是一种抹杀了价格信号的大锅饭，由于宅基地的价值没有得到体现，也就没有制度来有效制约多占地的冲动，这是造成一户多宅、一宅多地，以至乱占耕地、浪费土地的一个重要原因。农村土地利用方面最大的潜力在宅基地，发挥这方面的潜力是解决工业化、城镇化进程与保障粮食安全、保护耕地二者之间矛盾的一个关键性问题。通过新村建设、土地整治，地方政府试图规范和重新规划农民的宅基地，但宅基地的产权问题并没有解决。我们认为，对于集体建设用地，尤其宅基地，应该管住用途，放开