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《十一五规划》的经济法解读 薛克鹏 　　关键词: 十一五规划 经济法 政府 法治 　　内容提要: 不同的学科对《十一五规划》有不同的解读方式。从经济法看来，规划属于经济和社会政策而非法律或法律性质的文件，与经济法分属不同范畴。但规划在价值目标、个人与社会的关系安排方面与经济法多有契合。法学应当克服规划崇拜主义和规划虚无主义两个错误倾向，正确认识和处理规划与经济法的关系。 　　随着《中华人民共和国国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的通过(以下简称《十一五规划》或《规划》)，《十一五规划》一时成为社会各界尤其是学术界的中心话题，人们从不同的角度，用不同的话语对其进行解读和评价。可以肯定，《规划》对我国未来经济和社会发展有着重大影响，需要各学科根据自身的任务进行解读。目前，法学界有两种解读倾向应当引起我们的关注和思考，其一是《规划》崇拜，即将《规划》置于法律之上，要求法律和法学研究根据《十一五规划》来重新设计。这种解读显然缺失了法学知识话语，重复着规划制定者所使用的概念。另一种则是对《规划》的不屑一顾，认为《规划》就是规划，法律就是法律，《规划》主要是研究经济和社会问题，法律则是关于公平和正义的问题，二者没有多少关系。这两种倾向不仅会妨害《规划》的正确实施，而且有害于我国当下的法治建设。为此，法学界应当正确认识《十一五规划》与法律之间的关系，用本学科的范畴解读和分析《规划》，并将法律追求的目标和规划的目标统合在一起，使社会在公平理念指导下获得发展。在法学内部，各部门法学已经形成了特有的范畴和分析方法，因而有自己的解读方式。经济法学长期关注经济关系的法律调整，特别是将市场、国家和社会等范畴纳入自己的学术视野，并逐渐形成了特有的思维方式和分析方法。本文即立足于经济法理论，用该学科特有的方法解读《十一五规划》，以有助于人们正确认识《规划》及其与经济法的关系。 　　一、《十一五规划》的非法律性及其与经济法的区别 　　性质是事物之间相互区别的基本属性，认识事物应首先认识其基本属性。《十一五规划》是根据中共中央建议编制，由全国人民代表大会审议通过的一个重要文件，它在我国社会生活中居于何种位置，与法律特别是经济法是何种关系，都取决于其性质本身。如果我们能正确认识其性质，则能正确地处理它与经济法的关系，有利于《规划》的实施以及经济法学建设。 　　从《十一五规划》的内容、目的和实施等方面分析，它应当属于政策范畴而非法律范畴，我们应当从政策的角度审视其特性及其与经济法的关系。不过，由于《规划》是根据中共中央的建议编制，并由全国人大表决通过，因此有学者根据其产生的程序将《规划》视为法律，甚至认为是比普通法效力更高的法律，意图使法律服从规划，并作为实现规划的手段。显而易见，这种观点是根据产生途径而不是内容界定规划的性质，属于形式意义的规划观。笔者认为，《规划》的性质取决于其内容而不是产生形式，因为只有内容才反映了其基本属性以及与其他社会现象之间的区别和联系。 　　法律是关于人的行为的规范，它为人们指定了行动的方向以及违背后的不利后果，此即法律的规则性，也是构成法律的基本要素。所以，规划是否属于法律，取决于其是否具有规则性。权利和义务是规则的基本内容，离开具体的权利和义务规范也就无所谓法律。从这一标准判断，如果属于法律，《规划》就应当具有具体的权利和义务。但是，《十一五规划》只是明确了我国未来五年经济和社会发展的目标、战略以及政府的行动方向，并不是在社会主体之间配置权利和义务，不是社会成员的行为规范，亦即(规划)“主要是引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。” [1]此外，《规划》如果具有法律性质，还应当具有与权利和义务相一致的法律责任。但是，《规划》中没有也不可能存在法律责任，所以，无论是以何种形式通过，《规划》都不具有规范性。之所以由全国人大通过，是因为《规划》涉及到我国经济和社会发展的战略问题，是宪法规定的须由全国人大决定的重大事项。这一程序与立法具有形似性，但最高权力机关并非在行使立法权，而是重大事项的决定权，不能就此认为它具有法律的性质。从《规划》的内容看，它实际属于政策范畴，是执政党和政府为了实现发展目标而制定的行动指南。它与经济法存在如下区别： 　　首先，各自的价值目标不同。《规划》属于政策范畴，追求的是经济和社会的持续、稳定与协调的发展，包括宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、资源利用效率目标、城乡区域协调发展、基本公共服务明显加强、可持续发展能力增强、人民生活水平继续提高和民主法制建设以及精神文明建设进展目标等;而经济法属于法律范畴，追求的是秩序、正义、自由和效益等，具体包括“实质正义、社会效益、经济自由和经济秩序。”