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20130216 论农业保险基层服务体系建设中地方政府与市场的关系：基于对云南省玉溪市实践的调查 钱振伟 一、提出问题 要贯彻落实党中央国务院支农惠农的农业保险政策，实现“应保尽保”的宏伟目标，需要实施一系列的战略举措，其中最重要的有两条： 一是加大地方财政配套能力，填补制度缺失，使重要农产品都覆盖在农业保险制度之内； 二是提高基层服务体系的制度执行能力，使农业保险政策得到有效贯彻和实施 从调研来看，当前我国农业保险基层服务体系建设中地方政府，尤其是乡（镇）政府和保险公司关系问题，已经成为农业保险经营中的重要基础理论和实践问题。 二、基层服务体系建设中地方政府与市场：基于集体行动逻辑理论 农业保险属于“准公共品”，带有很强的“公益性”。基层服务体系作为农业保险制度一个有机组成部分，也具有“准公共品”特性，存在外部性。公共产品的“囚徒困境”博弈模型表明市场微观主体（如保险公司、农户等）与社会利益之间存在着冲突。由于市场微观主体的有限理性和机会主义倾向，它对自身利益追求的选择将会导致低效率的“占优均衡策略”。 市场微观主体的自由必须以效率的损失为代价，导致市场微观主体有限理性与社会低效率的困境，即理性有界的市场微观主体会陷入“社会陷阱”中去。为了能走出囚徒困境，就必须采取集体行动。 然而奥尔森（Olson.M.）的集体行动的逻辑理论告诉我们“有限理性的、寻求自身利益最大化的微观主体不会采取行动以实现社会共同利益”。这就是造成农业保险基层服务体系建设的“市场失灵”的基本原因  面对农业保险基层服务体系建设中可能遇见的“双”失灵，需要正确处理好农业保险基层服务体系建设中地方政府与市场关系，既要发挥地方政府这只“看得见的手”对农业保险服务体系建设进行资源配置的积极作用，同时也要通过市场这只“看不见的手”，促进保险公司对农业保险的积极性，发挥市场配置资源的作用，以减少市场和政府的双失灵，提高农业保险资源配置效率，实现帕累托改进，降低农业保险服务体系建设的交易成本。 三、农业保险服务体系建设现状及存在困难：基于对云南玉溪的调查 （一）玉溪农业保险基层服务体系建设的基本现状与特色 1、建立了较为完善的基层服务网络 目前，玉溪市的大部分农业保险由人保财险玉溪市分公司承保。该公司下设9个县区支公司，并在经济较发达的乡镇设立了乡镇营销服务站51个，保险机构全辖乡镇覆盖率达70%。初步形成由营销服务部、服务站、服务点构成的三级“立体化”的农业保险服务网络。 2、建立了较为完善的服务流程 3、建立了基层服务体系的评比激励机制 为充分发挥乡镇农险服务站点和村级农险兼职负责人的主观能动性，人保财险玉溪市分公司出台了《农业保险基层服务体系管理考核办法》（以下简称“办法”）。“办法”设置了考核指标体系，主要从保费规模、理赔情况、优质服务三个指标对相关人员进行考核。并面向所有服务站点设立年度一次的“保险先进乡”评比活动，对年度保费收缴工作特别突出、业务效益良好和服务落实到位的相关人员给予物质和精神奖励。 4、与农业专家一起科学设定保险赔偿标准 （二）农业保险基层服务体系建设中面临的困难 1、基层服务体系中的部门联动机制不畅 云南农业保险基层服务体系存在地方政府与市场边界不清，部门联动机制不畅，在乡（镇）政府农业综合服务中心没有设立“农险站”。乡（镇）基层政府应在农业保险基层服务体系这个准公共品的建设中承担起“引导作用”甚至是“主导作用”，与承保农险的保险公司建立联动机制，形成合力，一起完善基层服务体系建设工作，否则容易导致农业保险资源配置的“市场失灵”和“政府失灵”，例如由于查勘定损的农业技术比较高，能繁母猪死亡原因鉴定专业性强，当地乡镇农业综合服务中心人员把关不严，存在“见死即赔”现象。另外，在某些偏远地区，保险公司只能委托当地防疫工作人员进行查勘定损，而防疫人员由于收入较低，容易受利益趋动，同农户合谋，将埋下的病死猪挖起再卖，增加了道德风险。 2、乡镇服务站点经营压力大 乡镇服务站点的压力主要来自于两方面：一是服务成本的市场压力大，二是协助勘察定损的工作压力大。玉溪市红塔区属于经济较发达地区，其城边上的服务站点比较好，基本能够略有盈余。边远地区的服务站点一直处于亏损状态，如小石桥乡的服务站点。另外云南山区占国土面积的94%，地形地貌复杂，出险地点分散，加之云南种养两业以个体农户经营为主，农业保险缺乏规模效应。如云南许多农户家里只养1——2头能繁母猪，规模养殖仅占10%左右，每年七、八月份是猪死亡高峰期，这不仅造成农业保险服务成本高，而且导致基层服务人员协助查勘定损的工作压力大。协助查勘定损压力呈季节性变化，如油菜保险的查勘定损工作主要集中在每年2、3月份，能繁母猪保险的查勘定损主要集中在7、8月份。 四、农业保险基层服务体系建设的对策建议 要使