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发展规划概论、“十二五”规划 和主体功能区规划编制 二○一一年七月 我国是中央集权的宏观调控国家。规划是宏观调控的重要工具。科学的规划是落实科学发展观和推动科学发展的重要基础。从1953年起，我国一直对经济社会发展进行中长期规划，目前已实施了十一个五年计划或规划，现在是第十二个五年规划时期。 规划走过了艰难历程。计划经济时期，五年计划是强制性、指令性的。社会主义市场经济后，饱受攻击，功能和作用大大削弱。 新世纪以来，规划的功能和作用得到重新认识。 党的十七大提出“完善国家规划体系”，既为规划体制改革明确了方向，也对规划体制改革提出了新要求，体现了规划更加重要的作用。 一、发展规划概论 规划是为达到某个目标，对规划对象未来发展状况的设想、谋划、部署或具体安排。 政府编制的发展规划是政府对一定范围的经济、社会、文化、政治各领域在时空上的设想、谋划、部署或具体安排。要有三点正确认识。 （一）准确理解和把握规划概念 1.正确认识规划涵义 一是规划要有明确的规划对象。如发展规划对象是经济和社会，主体功能区规划对象是国土空间，城市规划对象是城市，土地利用规划是土地。有的专项规划混淆了规划对象和部门工作，把本部门职责要开展的工作放到规划。 二是不是什么领域都适宜编制规划。具有经济杠杆性质的政策工具不宜编制规划。如财政、投资、货币、利率等。 三是规划不仅仅是安排时间。规划既是安排时间的，也是安排空间的，不仅规划要做什么、怎么做，还要明确在什么空间或哪些区域做。 四是规划不仅仅是指导性。计划经济时，计划是指令性的。市场经济后，走向另一个极端，认为规划仅是指导性、预测性，是软规划。目前，规划还具有约束性，特别是空间约束。 五是规划不仅仅是促进增长的。规划大多数是促进经济增长的，具有鼓励、动员和激励作用，但目前规划还要约束增长和管理增长，就是为了实现全面、协调、可持续的增长。 六是规划不等于工作方案。 3.正确认识规划功能 ⑴规划是社会共同的行动纲领。任何规划都在一定范围、一定程度上凝聚了社会共识后，才能成为社会行动的纲领。 ⑵规划是政府履行职责的依据。政府在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责时，除了法律依据，也有规划作为依据。 ⑶规划是约束社会行为的第二准则。规划是对法律法规的补充，是公民、法人必须遵循的行为准则。 （二）准确理解和把握规划体系 1.按规划层级分：国家级规划、省级规划、市县级规划。 2.按类型分： ⑴总体规划，以国民经济和社会发展为对 象编制的战略性、纲领性、综合性规划。 ⑵主体功能区规划，以国土空间为对象编 制的战略性、基础性、约束性规划。 ⑶专项规划，以国民经济和社会发展某一特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和落实。 ⑷区域规划，以特定经济区的经济社会发展为对象编制的规划。实质是总体规划在特定国土空间的延伸和细化。 还有有关部门编制的城市规划和土地利用规划。 3.正确处理好各类规划的关系 ⑴处理好总体规划与专项规划的关系。 总体规划分析规划背景，明确指导思想、基本原则、主要目标、战略任务、重大项目、政策方向、组织实施等。 专项规划是总体规划在特定领域的细化和落实，明确针对性强的方针、目标、建设任务和重大举措，特别是要明确项目的名称、布局、资金等。 ⑵处理好主体功能区规划、区域规划以及城市规划、土地利用规划的关系。 主体功能区规划是明确各类空间格局和各个区域的功能定位的规划。 区域规划是明确本区域各类空间布局的规划。 城市规划是明确各城镇的功能定位、发展方向和市政设施建设的规划。 土地规划是根据经济社会发展明确年度供地规模的规划。 ⑶处理好国家总体规划与地方总体规划的关系。 （三）准确理解和把握规划内容 1.透彻的环境分析。这是规划的基本前提。包括对上一个五年规划实施情况的总结，本期规划所处的国内外环境分析。“十一五”是黄金发展期和矛盾凸显期。“十二五”是重要战略机遇期和矛盾多发期。 2.先进的规划理念。规划理念是规划的“魂”，体现在指导思想、发展方针、指导原则和规划思路等。 3.可行的规划目标。这是规划的核心。一是要区分目标与指标，目标包容性强、更有原则、可定性也可定量，指标是落实目标的，必须定量。二是目标不仅有发展目标，还可有约束性目标；三是不仅要有时间性的，也要有空间性的；四是不仅要有定性的，也要有定量的。 4.明确的建设任务。这是规划的主体。发展规划中的每一个领域，应具备五要素，即有方向、有重点、有目标、有政策举